Fishing for equality: Policy for poverty alleviation for South Africarsquo;s small-scale fisheries
Abstract
With the advent of democracy in South Africa there were great expectations that poor coastal fishing communities would gain legal access to coastal resources historically relied on for food and livelihoods. However, a failure to formally recognise the small-scale fisheries sector and adequately cater for them in the post 1994 law reform process, precipitated legal action by a group of fishers against the Minister (George K and others vs. the Minister of Environmental Affairs and Tourism) in 2005. This court action resulted in a ruling by the Equality Court in May 2007 that required the Minister responsible for fisheries to develop a policy that would address the needs of this hitherto excluded group and immediately provide lsquo;interim reliefrsquo; through access to marine resources. This paper reports on the final policy (promulgated in June 2012) that emanated from a five year policy development process largely driven by civil society, NGOs and researchers. It highlights key principles and provisions in the new policy that signal a paradigm shift in the governance of small-scale fisheries in South Africa – from a largely resource-centred approach to one that is more people-centred, and which recognises fisher rights as human rights, as well as the important role that marine resources can play in poverty alleviation. It concludes by exploring some of the implementation challenges.
1. Introduction
The advent of democracy in South Africa in 1994 precipitated a law reform process that sought to address past injustices and give voice to marginalised communities. This process was guided by the new South African Constitution (1996) which was under-pinned by a set of human rights principles contained in the Bill of Rights. The marginalisation of fishers along the South African coast stemmed from their systematic exclusion from the marine commons following decades of industrialisation, institutionalised racism, and increasing privatisation of marine resources through the use of policy mechanisms such as quotas. The new ANC-led government was faced with a huge challenge of transforming an industry where ownership of marine resources was vested in a handful of white-owned companies. This process took place in a complex policy environment that included balancing South Africarsquo;s reintegration into the global economy and adoption of neo-liberal economic policies with the socially-orientated policies of the Reconstruction and Development Programme (RDP).
Amongst poor coastal fishing communities, there were great expectations that the new democratic government would deliver on its promise to facilitate the lsquo;upliftment of impoverished coastal communities through improved access to the marine resourcesrsquo;. Furthermore, the ANC position document asserted that lsquo;Marine resources must be managed and controlled for the benefit of all South Africans, especially those communities whose liveli-hood depends on resources from the sea hellip; The democratic government must assist people to have access to these resourcesrsquo;. Thus there was an expectation that fisheries resources would contribute to poverty alleviation and job creation as access was improved, rights restored and resources redistributed to poor coastal fishing communities.
However, despite a progressive Constitution that requires the protection and respect of a range of socio-economic and environ-mental rights, and the recognition of lsquo;living customary law, the traditional small-scale fisheries sector in South Africa continues to be marginalised. Decisions regarding rights of access, use of resources and institutions for management of marine resources remain centralised, and a powerful market-based ideology influ-ences the governing system in favour of commercial fishing interests. Policy reforms during the period 1998–2006 led to improved access to marine resources for black entrants and a few well positioned members of fishing communities that had been historically excluded, largely through joint ventures and share-holder positions in previously white-owned companies. However, these reforms were considered to be lsquo;window dressingrsquo;, rather than meaningfully restoring the historic fishing rights of coastal communities in South Africa, or addressing their socio-economic needs. In particular, coastal communities in the Eastern Cape and KwaZulu-Natal experienced considerable exclusion due to their geographic isolation and the largely subsistence nature of fisheries production in these regions.
Consequently, failure to formally recognise the small-scale fishers and adequately cater for them in the post-apartheid law reform process led to legal action by a group of fishers in the Western Cape Province against the Department of Environmental Affairs and Tourism (DEAT) Minister (George K. and others vs. the Minister of Environmental Affairs and Tourism 2004).1 Mobilisation of the fishers was supported by the Masifundise Development Trust (MDT), a non-governmental organisation (NGO) that focused on empowering coastal fishers to claim their rights to marine resources, as well as by the Legal Resources Centre (LRC), an NGO that led the litigation. A key argument underlying this case was that governmentrsquo;s failure to recognise this group and allocate appropriate fishing rights had violated their fundamental Constitutional rights, and resulted in significant socio-economic hard-ship. A ruling by the Equality Court in May 2007 required the Minister responsible for fisheries to develop a policy that would address the needs of this excluded group and immediately provide lsquo;Interim Reliefrsquo; (IR) through access to marine resources until such time as the policy was finalised.
This paper reports on the final policy (promulgated in June 2012) that emanated from a five year policy development proc
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外文翻译
平等互利：南非减贫政策小型渔业
一、摘要
随着南非民主的到来，人们对于沿海渔业贫困社区在历史上依赖食物和生计的沿海资源的法律准入方面表示极大的期望。然而，在1994年法律改革进程之后，未能正式承认小规模渔业部门并适当照顾他们，造成一群渔民对部长的诉讼（乔治·K和其他人对环境事务和旅游业部长）。这项法庭诉讼导致平等法院于2007年5月作出裁决，要求渔业部长制定一项政策，以满足这一被排斥群体的需要，并立即提供海洋资源“临时救济”。本文件报告了由民间社会，非政府组织和研究人员在五年政策制定过程中产生的最终政策（2012年6月颁布）。它突出了新政策的主要原则和规定，表明南非小规模渔业治理范式转变 - 从以资源为中心的方式转向以人为本的方式，将承认渔民权利视为人类权利，以及海洋资源在扶贫中的重要作用。最后将探讨一些实施挑战。
二、介绍
1994年南非民主的到来导致了一项法律改革进程，旨在解决过去的不公正现象，并向边缘化社区发出声音。这一进程以新的“南非宪法”（1996年）为指导，该宪法被“权利法案”所载的一套人权原则所淹没。南非海岸渔民的边缘化是由于在数十年的工业化，制度化的种族主义和海洋资源私有化之后，通过采用诸如配额等政策机制，有计划地排除了海洋公园。新任国委会领导的新政府面临着巨大的挑战，即将海洋资源所有权归属于少数白色企业的行业。这一进程发生在一个复杂的政策环境中，包括平衡南非重新融入全球经济和采用新自由主义经济政策与重建和发展计划（RDP）的社会导向政策。
在贫穷的沿海渔业社区中，人们非常期待新的民主政府履行其促进“通过改善海洋资源的途径来提高贫困沿海社区”的承诺。此外，非国大的立场文件称，“海洋资源必须得到管理和控制，以造福所有南非人，特别是生活在海上依靠海洋资源的社区......民主政府必须协助人们获得这些资源”。因此，期望渔业资源有助于减轻贫困和创造就业机会，因为获取得到改善，权利得到恢复，资源重新分配给贫穷的沿海渔业社区。
然而，尽管需要保护和尊重一系列社会经济和环境权利，并承认“生活习惯法”，但南非传统的小规模渔业部门仍然处于边缘化阶段。关于获取，使用资源和机构管理海洋资源的权利决定仍然集中，强大的市场化思想影响着有利于商业捕鱼利益的管理制度。 1998 - 2006年期间的政策改革导致了黑人进入者和一些排在前列的渔民社区的海洋资源获得了进一步改善，这些成员历史上被排除在外，主要是通过在以前的白色企业中的合资企业和股份持有人的职位。然而，这些改革被认为是“窗帘”，而不是有意义地恢复南非沿海社区的历史性捕捞权，或是解决其社会经济需要。特别是，东开普省和夸祖鲁 - 纳塔尔省的沿海社区由于地理隔离和这些地区渔业生产的大部分生存性质而遭受了相当大的排斥。
因此，在种族隔离后的法律改革进程中，未能正式承认小规模渔民并适当照顾他们，导致西开普省的一群渔民对环境事务和旅游部（DEAT）部长采取法律行动（乔治·K.和其他人与环境事务和旅游部长2004年）.1渔民的动员得到了马萨诸塞发展信托基金（MDT）的支持，该信托基金是一个非政府组织，其重点是使沿海渔民获得权力他们对海洋资源的权利，以及法律资源中心（LRC），一个领导诉讼的非政府组织。这个案例的一个重要论据是，政府未能认识到这一群体并分配适当的捕捞权，违反了宪法的基本权利，造成了重大的社会经济困难。 2007年5月平等法院的裁决要求负责渔业部长制定一项政策，以解决这一被排除的群体的需要，并立即通过获得海洋资源提供“临时救济”（IR），直到政策最终确定。
本文件报告了由民间社会，非政府组织和研究人员在五年政策制定过程中产生的最终政策（2012年6月颁布）。它突出了新政策的主要原则和规定，表明南非小规模渔业治理范式转变 - 从以资源为中心的方式转向以人为本的方式，将承认渔民权利视为人类权利，以及海洋资源在扶贫中的重要作用。最后将探讨一些实施挑战。本文首先概述了渔业管理文献中关于贫困和资源利用和退化的一些主要话语，并强调了学者，非政府组织，渔民和发展机构在关于小型渔业的关键作用方面出现的新叙述有助于减贫，经济发展，最近实现人权。它着重于南非渔业部门，描绘了1994年政策和法律的发展情况，以及贫困和边缘化渔民正在进行的历史性捕鱼权利和理由的斗争。讨论了制定新的小规模渔业政策的事件以及制定这一政策的进程。随后，简要介绍了政策中关键原则和进步规定，表明该国渔业管理方式发生重大转变。最后，本文考虑了这一新政策在多大程度上可以实现其对纠正，减轻贫穷，社会经济发展和实现人权的承诺，并探讨了可能实施的关键壁垒。
本文件中的信息和见解是基于前三位作者在政策制定过程中的直接参与，在国家工作组和技术工作组任职期间约三年。这包括参加25多个会议和工作店与工作组成员，审查会议记录，政府和研究报告，电子邮件讨论，政策文件草案以及公众对政策草案的意见。所有作者还参加了与非政府组织和渔民代表举行的几次圆桌会议和研讨会，讨论草案和最终政策，探讨实施机制和可能的挑战。
三、小型渔业对减贫和粮食安全的贡献
常规渔业文献中一个最主要的论据之一是，开放获取资源制度将导致海洋公园的破坏和“全民破坏”。这个论点背后的理论是，没有限制进入和限制将导致资源过度开发，多样性的丧失，栖息地的破坏，以及资源的崩溃。另一个经常引用的论点是，贫穷和边缘化的社区由于其绝望的情况，可能会超出可持续水平的资源，因此有助于资源的摧毁和自身贫困的恶化。从这个角度来看，旨在限制获取和最大化经济效益的“立法方法”被认为是最有效和最具生态可持续性的选择。这种方法已经通过一系列以权利为基础的管理制度发挥作用，所有这些管理制度都以经济效益模式为前提，采用私有用户权利的形式作为其主要的政策机制。
最近，基于权利的方法已被批评，以解决如何最好地确保渔业租金对经济增长和福利作出贡献的基本关键政策问题。 “以财富为基础的方式”对渔业管理的支持者认为，世界渔业的主要作用应该是捕获海洋的财富，并将其转变为经济盈余，以通过倍增和再分配效应来推动经济增长和减轻贫困]。以财富为基础的渔业管理方法的基础是“租金”。根据这一观点，目前以权利为基础的方法仅仅部分解决了财富渔业的破坏问题，而且这种安排也在不断发展。这些作者认为，这些权利必须由合法化和保护其运作的适当财政，法律和其他机构明确规定和支持（同上）。以财富为基础的方法需要一个政策框架，即将渔业治理纳入最大限度地实现财富创造贡献的政策框架，其中包括“法律制度;财政措施;组织安排（包括管理机构和线路部的性质和结构）;管理机制和工具的性质;指标;研究支持的性质;在行政，研究和行业之间组织沟通原则和流程;鱼类信息系统设计等“。
目前，世界银行及其区域渔业治理伙伴非洲联盟和非洲发展新伙伴关系（NEPAD）正在非洲推行以财富为基础的管理方法。支持者认为，这种做法将通过创造就业机会，对国内生产总值（GDP）的贡献，增值和当地社会经济发展为穷人带来经济增长和广泛的社会效益。他们还声称，它承认小规模渔业可以通过在价值链上创造更多的效率来减轻贫困的作用。虽然这种做法也会鼓励创建中小型企业，但在实践中，这些经济机遇往往被社区的地方精英们所接受，而且需要公开市场上的竞争对抗更强大的竞争对手。他们很少为社会中较贫穷的部门带来福利。基于权利和财富的方法基本上是以市场为中心的，并且倾向于表征北方大多数渔业管理体系。自1994年以来，根据新自由主义的宏观经济政策，南非主要采取了基于权利的做法，现在正在通过与非洲发展新伙伴关系和非洲联盟（非盟）的接触来探索以财富为基础的做法。然而，尽管它们突出，以渔业和鱼工，非政府组织，发展机构甚至资源管理者为基础，以权利为基础和以财富为基础的方法（以海洋公民私有化为前提）的以市场为中心的性质受到挑战。
他们认为，贫困社区的福利很少，并且越来越多地质疑贫困与资源退化的联系。不过，他们认为，世界海洋资源由于工业部门的过度开发和资本化过程而面临风险，即使不是更多，使用破坏性装置，以及公然无视小规模部门。此外，他们认为，虽然减少的捕捞量对贫困造成影响，但还有其他一些因素，如基础设施不足，教育和保健设施不足，政治组织水平低下，参与决策的机会不足，对贫困有重大贡献在渔业社区中。他们争论采用基于人权的渔业管理方法，表明实现可持续渔业与实现人权是不可分割的。根据这一观点，小型渔业与贫困之间的关系是一个辩证的关系，小型渔业能够最大限度地发挥对贫困的贡献，小规模渔民的人权需要得到承认和赋予效力。以人权为基础的方法，“人权决定了具有有效要求的个人和群体之间的关系（权利持有者）以及具有相关义务的国家和非国家行为者（义务承担者）。它确定了权利持有者及其应享权利和相应的责任人及其义务，并致力于加强权利持有者提出索赔的能力和义务承担者履行义务。
尽管这些不同话语的焦点和思想基础不同，但最重要的主题是承认小型渔业对减轻贫困，粮食安全以及国家和地方社会经济发展的潜在贡献和重要性。虽然在宏观经济层面对国内生产总值贡献方面的贡献普遍较小，但该部门对当地食品需求，生计，经济和社会提升作出的贡献的重要性越来越被认可，尽管其确切贡献的数据是有限。从非洲，亚洲和东南亚出现的研究强调，小规模渔业可以通过提供蛋白质丰富的食物来源，为贫困人口提供生计或安全网，帮助穷人减贫，并在经济和环境压力。然而，本文的重点是检查南非新的小型渔业政策在多大程度上采取更全面的方式来了解和解决小型渔业的贫困问题，超出了渔业对粮食安全，生计和而且还认识到减轻贫困的其他方面，包括需要重新分配资源，确保和公平获得资源，改进基础设施和基本服务，获取文化资源，获得信息，公平和负责任的治理制度，以及参与决策。因此，为本文的目的，提交人采用经济合作与发展组织（OECD）提供的贫困定义，即贫困包括与人类能力有关的不同层面的剥夺，包括消费和粮食安全，健康，教育，权利，声音，安全，尊严和体面劳动“。
因此，减轻贫穷需要重新分配海洋资源的利益和安全获取渠道，改善渔民生活所在社区的社会经济状况，改善基础设施和服务，以及与收获后活动相关的机会，促进性别平等在这个行业，海上安全，发展渔业部门之外的生计（特别是在资源紧张的地区），以及加强所有群体的参与，特别是那些传统上排除在外的渔业问题和决定的参与。所有这一切都将需要国家的强力干预，制定战略和方案，以促进小型渔业部门，并创造转移有利于这一部门的市场机制的激励措施。本文探讨了这一新政策在其发展进程及其中所载的原则和规定方面的程度，可以在南非贫穷的沿海渔业社区中为减贫做出贡献。
四、有扶贫潜力的政策原则和规定
该政策表明，南非小型渔业部门的理念和治理方式发生了非常明确的转变：从以资源私有化为前提的以权利为基础的方法，将个人权利持有人的经济利益最大化，倡导对渔业治理采取人权和发展方式。承认渔民的连续性以及政策定义提供的灵活性表明了对小型渔业部门流动性的认识。它还将渔业视为依赖于长期社会生态可持续性的更广泛的社会经济体系的一部分。考虑到贫困多方面的原因，我们认为，如果按照政策精神明智地执行，这项政策将会有一些有助于减轻贫困的措施。
更多的沿海渔民将通过目前的个人权利制度和特别许可证分配过程获得资源的合法获取。虽然每个渔民将收获的总量可能少于个人权利制度下的收入，但更多的渔民将能够参与该部门，通过集体行动和规模经济最大化经济机会。
该政策认识到小型渔业在依靠捕鱼（兼职或全职）的沿海社区的贫困捕鱼家庭中在粮食安全和维持生计中发挥重要作用。它还认识到渔业在贫穷和边缘化社区作为安全网发挥同样重要的作用，特别是在家庭无法获得土地或资本的情况下，特别是在环境或经济危机期间。承认传统社区的权利和给予传统小型渔民优惠的必要性意味着符合新政策第6节规定的标准的渔民将能够获得资源，尽管在管理和监管的基础上。在某些情况下（取决于具体情况，资源状况和装备的可用性），资源的合法获取可能只是作为一个安全网，尽管在大多数情况下，预计将形成民生的基础，并为粮食安全等社会经济需要。
只要这些做法是可持续的，并遵守“人权法案”，就有习惯的资源使用系统的捕鱼社区将能够根据习惯规则和做法收获资源。这特别适用于东开普省和夸祖鲁 - 纳塔尔省的习惯社区，因为具有习惯权利的社区受宪法保护，“宪法”承认习惯法是独立和平等的法律依据。里氏案例确定了习惯制度可以引起资源的获取和使用权，最近一名治安法官SV Gongqose证实，一个习惯捕鱼社区具有宪法保护的鱼类捕捞权。由于宣布“不采取”海洋保护区（MPA），对海洋资源的习惯权利受到限制，可能需要对这些权利进行审查，并在某些情况下恢复，并且需要确定和协商适当的管理措施与当地资源使用者和地方领导结构。在其他情况下，资源的习惯权利可能已经丢失或受到限制，因为已将许可证分配给其他用户组（如娱乐部门）。新政策要求以这种方式排斥的社区给予优惠。在这方面，迄今为止被排除在海洋公园之外的传统渔民将能够在公平和公平的基础上获取资源，尽管考虑生态可持续性将必须通知可持续的收获水平。
五、实施挑战
尽管政策的范式转变预示着这一承诺，但这一转变将在多大程度上转化为实施取决于若干因素。 NTT和TTT成员在政策确定过程中提出了成功实施的关键挑战，最近由非政府组织，渔民代表和研究人员就实施计划和流程进行了圆桌讨论。
1、宏观经济政策与社会正义需求之间的矛盾仍然是一个障碍
如广泛论证的那样，南非的宏观经济政策与渔业转型的社会正义目标之间存在着紧张关系，实现了远大减轻贫困。新自由主义经济政策的采用加强了政府对资本密集型出口驱动的渔业的历史偏见，限制了政府改造该部门以适应小型渔业的能力。在一般层面上，这种能力进一步受到国家对经济干预的意识形态厌恶的约束，这支撑着新自由主义经济政策。 Crosoer等认为基于市场的渔业治理方法将促进“现任和加快出口导向”，以便最大限度地提高渔业国家和资本的回报率，这两种趋势都违反了民粹主义渔业转型的广泛目标。没有严肃的改革和国家干预，南非的宏观经济导向将继续成为实现小规模捕鱼政策中概述的社会正义需要的根本障碍。
2、需要照顾沿海一系列不同的当地渔业系统
南非沿海的多样化背
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