Community Participation in the Real World: Opportunities and Pitfalls in New Governance Spaces
Marilyn Taylor
Summary
The shift from government to governance in recent years has created significant new opportunities for people from disadvantaged communities to participate in the decisions that affect them. However, the weight of evidence over the years suggests that these communities have remained on the margins in partnerships and other initiatives. Governmentality theory helps to explain the ways in which state power persists even when governing is increasingly devolved; however, it also allows for the possibility of lsquo;active subjectsrsquo;, who can shape and influence the new spaces into which they have been invited. This article draws on a range of evidence from the literature and from the authorrsquo;s own research in the UK to consider the challenges for communities of lsquo;governing beyond the statersquo;.
Introduction
The move from government to governance across the globe has been well-documented (Stoker, 1998; Newman, 2001; Kooiman, 2003; Swyngedouw, 2005). Most commentators agree that it is no longer possible in the context of globalisation, or given the complexity of todayrsquo;s society, for the state to govern without the co-operation of other actors. New spaces have therefore opened up in which a variety of actors are now engaged in governing. This has created new opportunities for actors who have in the past been excluded from the policy process, opportunities that are reflected in the increasing emphasis in international and national policy on community participation.
At the same time, a substantial body of research across the globe suggests that the scope for communities1 to exercise real influence in these spaces has been limited— indeed, some argue that this apparent opening up masks new forms of state control. In the global South, researchers have been highly critical of a wide range of participation initiatives which, despite a rhetoric of decen-tralisation, are characterised by power imbalances between participants, explicit and implicit co-option, cost-shifting and continuing centralisation (Cooke and Kothari, 2001; Hickey and Mohan, 2004). In the US, Gittell describes the Empowerment Zones, which were set up under the Clinton administration, as “a familiar failed model” with money funnelled into traditional city elites for short-lived programmes with limited funds designed by outside programme planners for poor communities, disregarding strategies that would enable communities to restructure themselves (Gittell, 2001, p. 100).
The UK literature paints a similar picture, with the community engagement rhetoric over the years far outpacing the reality of partnerships on the ground (see, for example, Mayo, 1997; Atkinson, 2003; Taylor, 2003a; Shirlow and Murtagh, 2004; Somerville 2005). However, in its third term, the New Labour government, through a newly created Department for Communities and Local Government, has reaffirmed its commitment to community engagement through a specific commitment to a policy of “double devolution” (Miliband, 2006), in order to “improve public services at neighbourhood level and to bridge the gap between citizens and democracy”.2
This article explores the challenges and opportunities that have characterised participation policies in the past and the potential for change. As a framework for this, it uses governmentality theory, which discusses how state power is reproduced in new spaces, but also allows for the possibility of lsquo;active subjectsrsquo; who can shape and influence the exercise of government (Morison, 2000, p. 119). It then draws on studies of community participation in neighbourhood renewal programmes in England and beyond to consider the implications for both government and communities themselves, if community participation is to move from rhetoric to reality. To set this in context, it begins by sketching out the key elements of New Labourrsquo;s most recent policies on community engagement in England.
The Policy: Governance under New Labour
The New Labour government in England has enthusiastically adopted a governance agenda in its commitment to tackle social exclusion, modernise local government and bring about both radical service reform and democratic renewal. This is demonstrated in its promotion of partnership working, of lsquo;community engagementrsquo; and most recently of lsquo;double devolutionrsquo;.
Partnerships of various kinds have been a feature of neighbourhood renewal policy in England since at least the early 1990s.
However, they were given a new momentum when New Labour came to power in 1997, introducing a range of partnership-based special initiatives in the most disadvantaged neighbourhoods (Sure Start, the New Deal for Communities and Neighbourhood Management Pathfinders among them).
As part of its commitment to local government modernisation, the New Labour government also encouraged public authorities to involve citizens and service users in policy formulation through a range of deliberative mechanisms—citizensrsquo; panels, citizensrsquo; juries, user and area-based forums (Newman et al., 2004). A 2002 survey of local authorities (ODPM, 2002) found an increasing proportion of those sampled using interactive websites (about a half), focus groups and citi-zensrsquo; panels (70 per cent) in 2001 compared with 1997 and a high proportion (two-thirds) developing neighbourhood forums.
The lsquo;communityrsquo; discourse, meanwhile, has featured strongly in New Labourrsquo;s search for a lsquo;third wayrsquo; between market and state. Although the cross-cutting nature of this agenda has been emphasised, there have been two main fronts of development within government. First, following a review of the role of the voluntary and community sector in mainstream service delivery (HM Treasury, 2002), the capacity to support community as well as volu
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现实世界中的社区参与:新治理空间中的机会和陷阱
玛丽莲bull;泰勒
摘要
近年来，从管理到治理的转变为社区中处境不利的人们提供了影响政府决定的重要参与机会。然而，多年来的证据表明，这些社区在伙伴关系和其他倡议方面仍处于空白状态。治理理论有助于解释国家权力在管理日益下放的情况下依然存在的方式。然而，它也允许可以塑造和影响新空间的“活动主体”存在的可能性。这篇文章从相关文献和作者自己在英国的研究中得出了一系列的证据，以说明“治理国家之外”的社区面临的挑战。
介绍
从政府管理到全球治理的转变已经得到了充分的记录(斯托克，1998;纽曼,2001;Kooiman,2003;Swyngedouw,2005)。大多数评论人士都认为，在全球化背景下，考虑到当今社会的复杂性，如果没有其他参与者的合作，国家的管理是不可能的。因此，新的空间已经开放，各种各样的行动者现在正在从事管理工作。这为过去被排除在政策进程之外的行动者创造了新的机会，这些机会反映在国际和国家政策对社区参与的日益强调。
与此同时，全球范围内的大量研究表明，在这些治理空间中社区真正发挥影响的活动范围有限——事实上，事实上，一些人认为，这种明显的开放掩盖了国家控制的新形式。在全球南方，研究人员对广泛的参与倡议提出了高度批评，尽管有一种“去中心化”的说法，其特征是参与者之间的权力不平衡、明确的和隐含的共同选择、成本转移和持续集中化(Cooke和Kothari, 2001;希汉,2004)。在美国，吉特尔特描述了在克林顿执政时期设立的赋权区，这是'一个熟悉的失败的模式'，资金被注入传统的城市精英的短期项目中，资金有限，由外部的项目策划人设计为贫困社区的项目策划者，他们的策略是让社区能够重组自己的组织。
英国文学描绘了一幅类似的图景，多年来，社区参与的言辞远远超过了现实中的伙伴关系(参见，例如，梅奥，1997;阿特金森,2003;泰勒,2003;Shirlow Murtagh,2004;萨默维尔2005)。然而,在它的第三个任期,新工党政府通过新创建的社区和当地政府部门,重申社区参与已通过一个特定的政策“双重放权”(米利班德,2006),以“提高社区公共服务的水平和架构公民和民主之间的桥梁”。
这篇文章探讨了过去参与政策的挑战和机遇，以及改变的潜力。本文运用了治理理论，该理论不仅讨论了国家权力在新的治理空间中如何被重现，而且允许塑造和影响政府行使的“活跃主体”存在的可能(Morison, 2000，第119页)。然后，本文利用对社区参与的研究，在英格兰和其他地方考察了政府和社区本身的影响，如果社区参与从口头变为现实。在此背景下，文章首先概述了新工党最近在英格兰的社区参与政策的关键要素。
政策:新工党执政下的治理
新工党政府在其致力于解决社会排斥、实现地方政府现代化和带来激进的服务改革和民主复兴的承诺中，积极地采纳了治理议程。这体现在促进伙伴关系、“社区参与”以及最近的“双重权力下放”。
自20世纪90年代初以来，各种各样的伙伴关系一直是英格兰地区复兴政策的一个特点。然而，当1997年新工党上台时，他们获得了一种新的动力，在最弱势的地区引入了一系列基于伙伴关系的特别倡议(当然，这是对社区和社区管理先驱的新协议)。作为其对地方政府现代化的承诺的一部分，新工党政府还鼓励公共当局通过一系列审议机制——公民的小组、公民的陪审团、用户和基于区域的论坛(Newman等人，2004年)，让公民和服务使用者参与政策制定。2002年的一项地方政府调查(ODPM, 2002)发现，在2001年使用互动性网站(约有一半)、焦点小组和城市居民小组(70%)的抽样调查中，有越来越多的人参与了政策制定，而在1997年，这一比例较高(三分之二)。
与此同时，“社区”的话语在新工党寻求市场与国家之间的“第三条道路”上有着强烈的特征。虽然这一议程的横切性已被强调，但在政府内部有两个主要的发展方向。首先，在回顾了志愿和社区部门在主流服务提供(HM Treasury, 2002)中所扮演的角色后，在政府内部，组建了一个活跃的社区部门，包括一个活跃的社区单位、一个民事更新单元和一个社区凝聚力单元，使得社区和自愿部门发展的能力得到了显著的扩展。在公民革新和积极公民权的支持下，一系列的泛型政策被引入，以支持和提高社区和更广泛的志愿部门的能力，以促进民主决策，提供主流服务和建立社会资本(民事更新单元，2005)。
另一阵线则在副总理办公室，在那里，“社区”被视为解决弱势社区持续和交叉问题的关键。在此，2001年启动了一项引人注目的国家区域复兴战略(SEU, 2001)，将社区参与纳入计划的中心，以缩小最贫困地区和该国其他地区之间的差距。这包括了新协议——在为期10年的时间里，对39个社区进行了投资——并引进了35个社区管理探路者，建立了一个更全面的方法，在弱势社区提供主流服务。在这些和其他倡议中，预计当地居民将在伙伴关系委员会和当地项目的交付中发挥关键作用。
与此同时，在88个社区优先重建领域建立了“本地战略伙伴关系”(local strategic partnerships, LSPs)，以减少社区重建资金。这些措施汇集了地方政府层面的公共、私人、志愿和社区部门的力量，中央政府投资于社区赋权网络，以支持志愿和社区参与。目前，LSPs已经在全国范围内成为发展地区范围战略和“地方协议”(LAAs)的关键参与者，这将把公共机构与当地的商定目标联系起来。中央政府为社区赋权提供的资金已经下放到地方一级，但地方当局和LSPs需要表明社区参与了起草地方协议，所有的LAAs都将评估其对社区赋权结果的表现。
最近，在一项新的“邻里议程”中，强调了社区参与的重要性，该议程既旨在改善公共服务，又通过“双重下放”的过程，让公民与政府机构(ODPM/Home Office, 2005)重新接触，“不仅仅是对市政厅，而是对社区和个人公民”(米利班德，2006年，第1页)。其目的是为了缩小“人们可以做什么和系统鼓励他们做什么”(p. 1)之间的“权力差距”(p. 1)，通过扩展社区管理模式，开发一系列的触发机制，使公民可以调用政府的账户，下放一些预算，鼓励社区资产所有权，并赋予教区委员会新的权力(目前是英国政府的最低层级，主要在农村地区运作)。
理论:从统治到治理
阿特金森将治理描述为在日益复杂且支离破碎的社会中进行的过程。在一定程度上实现了社会秩序，制定了目标，制定了政策，提供了服务（Atkinson，2003，第103页）。评论员指的是“通过网络和伙伴关系协调活动的新做法”，在社区、城市和地区“通过谈判实现自我治理”(Newman, 2001，第24页)。这涉及到“关系和责任的重新配置，包括跨渗透的机构边界的参与者和网络的复杂联盟，以及扩大的公共领域视野”(Cornwall, 2004a, p. 1)。
评论人士认为，这种治理现象被视为对全球化进程的回应，这削弱了民族国家管理本国经济的能力。与此同时，来自世界各地的挑战——“阶级政治的分裂、多样性的日益增长以及对不同利益和身份的重新认识的呼声”(Daly, 2003，第119页)——削弱了他们的政治合法性和完整性(Newman, 2001, pp. 18-19)。治理也被看作是对“最近过度分裂的新自由主义市场力量的幻想破灭”(Jessop, 2003, p. 2)的回应，这是解决当代社会协调问题的“第三条出路”。
治理理论分析的不是“社会控制”，而是“社会生产”。治理理论分析的不是“社会控制”，而是“社会生产”。它摒弃了关于权力的固定观念，将其作为一种植根于特定机构的商品，转向合作伙伴之间发展和谈判的更流畅的权力观念。治理话语包括:“使”状态、“掌舵”而不是“划桨”(Osborne和Gaebler, 1992);市场、层级和网络的新组合;扩大参与决策的开放程度;重新调节和多层次治理;地方分权和权力下放。它还与社区、社会资本和公民社会的规范性概念联系在一起，即把建立在网络和信任上的力量整合起来。对社会的重视与权力下放和合作的想法产生的共鸣是对公民、政策制定者，以及提供服务的机构之间的新关系的建议。社区的价值不仅在于它们能带来的新知识和专业知识，还在于它们的资源——有形的和无形的。他们被认为有能力去发展社会资本和社区凝聚力；通过在服务规划和监测方面拥有更大的话语权，提高服务水平；通过提供自己的服务，满足当地的需要；通过与政府机构重新接触公民来解决“民主赤字”问题。
一些治理理论家将其自我组织的跨组织网络称为“不干涉政府的终极目标”(罗德，1997年，110)其他人则对他们所认为的“理想化的规范模式”提出批评。Swyngedouw（2005年，1994-1995年）认为，其隐含的共同目标和共同价值的框架忽视了大多数形式的治理所固有的矛盾的紧张关系：通常是在普遍的不信任和没有问责制的背景下实施的。同样，希基和莫汉(2005,p,17)也对“普遍倾向”持批判态度，将当地和社区视为不存在问题的社会类别。
还有一些人则批评了许多管理对话未能解决权力、机构和问责制的问题，以及不同合伙人在谈判中所做的讨价还价的根本不平等。(Jones,2005,p . 586)。正如康沃尔提醒我们的那样，这些新的治理空间是社区/公民被国家邀请的空间，由国家(“邀请空间”)创建和定义，而不是由公民创造和定义的空间(“流行空间”)。
与治理理论一样，《治理理论》借鉴了福柯(1979年)的理论，但它是由一系列其他学者开发的，它的基础是对权力的分析，而不是“社会控制”。它取代了“零和权力”和“温顺的身体”的概念，在这个概念上，权力被赋予了国家权力已经与国家分离为“治理”的理念，取而代之的是一系列的地点和联盟，“距离”或“超越”国家。因此，治理已成为各种战略、技术和程序的一个领域，不同的力量和团体试图使其方案具有可操作性（Rose和Miller，1992）。
然而，政府理论家们警告说，国家之外的权力形式往往比它自己的机构更有效地维持国家的地位，扩大并最大化其效力(福柯，1980年，第73届)。这不是通过强制性的控制来实现的，而是通过更复杂和微妙的技术和形式的传播，通过这些技术和形式，社区“可以使用移动-lised，登记，部署在新颖的方案”和“鼓励和利用自我管理和身份建设的积极实践，个人道德和集体忠诚的技术”(Rose, 1999，第176页)。
萨默维尔(2005)总结了加强和复兴精英权力的三种途径：对决策的重新定位、责任和特权。所有执政联盟都倾向于支持自己的人民(特权阶层)，从中心行使控制权(hellip;hellip;)并以他们自己的形象和形象塑造公民(责任)(Somerville, 2005，第125页)。
在经济和社会生活的各个方面都已经被制度化和例行公事了(Flynn,2002,p,163)迈克尔鲍尔提出了这个主题。在20世纪90年代，他认为，在一些治理文献中，对权力分散、网络形式的治理与政治控制的重新整合的现实存在着近乎乌托邦式的强调，而这一观点将“参与促成一个更加开放和自反的治理方式的空间”(纽曼，2001，第163页)。这种控制超越了伙伴空间，扩展到社区和公民的日常生活。因此，Raco（2003，第78页）描述了“在整个国家行动的各个领域，人们越来越关注如何定义和塑造适当的个人和社区行为、监管和控制”。与此同时，“社区语篇”也被称为“抵抗语言，将其转化为专家话语和专业使命”(Rose,1999,p . 175)。罗斯认为，社区已经变成了被调查、测绘、分类、记录和解释的区域。这样，国家就超越了新的治理空间，进入了社区本身。
政府理论理论家们认为，这一理念在城市政策的“什么”和“如何”这两个方面都是显而易见的:在全球和国家的新自由主义经济学话语的领域中，以及在集中确定的、以业绩为动力的审计文化中具有优势地位。关于“什么”，Swyngedouw (2005, p. 1993)描述了在一个宽泛的新自由主义的经济秩序中，政府超越国家的新的权力下放安排是如何建立的，它决定了当地解决方案必须被发现的环境，而政治领域的民主特征日益受到市场力量的侵蚀，这些市场力量决定了游戏规则。同时，在审计文化的主导地位下，通过对公共服务的更大责任的政治需求以及会计、预算控制、审计和质量保证(Power,2003,p . 191)的管理主义工具，在一定的距离上行使控制权。
他认为，审计机构需要进行改革，以使其成为“审计”的一部分，因此审计师成为一个显式的变更代理，而不只是一个中立的验证者(Power, 2003, pp. 188-189)。类似地，阿特金森描述了，在开发政府计划所要求的技术时，社区参与者“自我重组”，并被迫“证明他们能够以反映这些更广泛需求的方式，集体和个别地管理自己”(Atkinson, 2003, p. 118)。
通过这种方式，莫里森认为，可能会出现的是，增加的自治权，一个管理自己的机会，也可以被看作是对理性的重新配置，从而使该部门的自身利益符合一个国家的利益，即一个国家寻求有效地、按照自己的方式来动员储备军队(莫里森，2000，第129页)。因此，重点是要将合作关系作为一种技术，而非政治过程(Taylor, 2003a;Hickey和Mohan, 2004, p. 11.）
在权力下放给全球企业的同时，将责任向下转移，社会福利的责任被推到地方、社区和个人层面，风险由那些最无力承担的人承担。因此，国家的退出可以被解读为政府的一项技术(Lemke, 2001)，将国家的成本和责任转移到社区和“负责任的和理性的个人”上，从而免除了自己处理社会不公的责任(Hickey和Mohan, 2004)。罗斯认为，在这种情况下，国家领土内公民的经济命运是相互分离的，现在被理解和治理为他们自己的企业、技能、创造力和灵活性的一个功能（Rose，1996，第339页）。这些外部的诊断和解释逐渐被社会所内化，他们接受了寻求改变自己地位的责任。危险在于，在签署了无法实现的协议之后，他们最终将被谴责为被排除在外的作者（Atkinson，2003，第102页
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