中国城镇化进程中城乡建设用地的协调过程中的利益分配
原文作者：Ying Tanga；Robert.J.Masonb；Ping Suna
工作地点：a School of Humanities and Law, Northeastern University
b Department of Geography and Urban Studies, Temple University
内容摘要：随着城市化进程和经济发展的加快，中国的土地资源已经开始成为制约经济增长的首要因素，而不是资本、技术和人力资源。协调城乡建设用地（CURCL）对于减少经济发展与土地保护来说是一种非常有效的方法。本研究考察了CURCL过程中所涉及的利益相关者。分析利益相关者的合法权益被侵犯的原因，并且提出保护利益相关者的合法权益的策略。界定模糊的农村建设用地的财产所有权、不明确的公共利益的概念、不同层次机构之间权力和利益重叠都是造成利益相关者合法利益被侵犯的原因。合法化建设用地更为明确、清晰界定多重的公共利益、畅通公共利益的表达渠道和明确政府在土地利益调节中的作用是保护利益相关者合法权益的对策。
关键词：城乡建设用地；相关利益者；农民利益诉求；公共利益；政府；中国
一、背景简介
自1978年十二月，随着经济转型和对外开放的实施，伴随着中国卓越的经济发展，城镇化进程在地狱和人口上也的到了同样快速的发展。在许多城市，土地资源变得比资本、技术、人力资源更加稀缺。对于许多发国家，由于经济建设用地的供应压力和农业用地的保护的必要性之间的紧张关系，为调节和减少工业化、商业化、居民人口的不断增长的土地使用规划的极为重要的。这种矛盾逐渐的再不同层级，尤其是低层级政府部门发生。中国正处于加速发展的时期，对于建设用地的需求快速增加。建设用地的需求同农业用地的保护这一对矛盾将会持续的发展。图一展示了中国经济发展与城镇化进程的关系，图二展示了中国经济发展与人口增长的关系。这些趋势的持续发展，会加强今后的城乡建设用地的矛盾。
城镇化与工业化的快速发展，吸引了移民从农村迁往城市，导致农村人口的下降。由于农民期望提高自己的生活水平，所以尽管农村人口有下降的趋势，但是农村的建设用地却趋于增长。农民或是在原有的住宅用地基础上或是抛弃原有住宅用地建立新的住宅。由于农民拥有两处甚至更多的住宅，或者是有些人由农村迁往城市，并永久的居住在城市，导致有些农村住宅的闲置的。这种农村建设用地的增长趋势使得城市建设用地的扩张与耕地的保护之间的矛盾更加的严峻。
城乡建设用地的协调（CURCL）对于减少经济发展与耕地保护之间的矛盾是一种有效的方法。此外，CURCL充当了降低乡村建设用地的浪费和推进新农村发展的工具。CURCL寻求城乡建设用地的平衡。本文综合考虑城市建设用地和乡村建设用地，伴随着经济的发展和人口的增长，城市建设用地将不可避免的扩张。如果农村建设用地利用率会像农村人口下降一样萎缩，那么建设用地的总量将会有一个较低的增长率。CURCL政策的关键目的在于通过平衡日益增长的城市建设用地（城市化的驱使）和日益减少的城市建设用地（外来人口的迁进）来实现中国土地的供求均衡。农村建设用地可以进行开垦作为农业用地以保障粮食安全或者转变为城市建设用地，直接用于服务城市发展的需要。由于农民只是居住地的迁移，但实际任然保留了农村户口，所以CURCL不同于之前的农村土地的征用，它是一种旨在为经济增长提供建设性用地的同时保护耕地的手段。
伴随着CURCL政策是实行，当前的针对城乡建设用地体系的利益分配机制应当作出改变。重构不同利益相关者之间的利益关系不仅激励了CURCL政策的实施，而且对于建设更加和谐的社会具有积极意义。本项研究尝试去辨别CURCL政策实施过程中的不同利益相关者以及他们利益诉求的合法性问题。于此同时，此项研究也试图探究当前的利益诉求失衡的原因及对此提出相应的保护利益相关者利益的对策，尤其是针对那些未被充分代表者的利益诉求。
二、关键利益相关者
（一）农民及其利益诉求
农民是关键的利益相关者，为保障国家粮食安全和社会公正，他们的利益诉求在CURCL政策实施的过程中是首先应该考虑的。根据《土地管理法》第六十二条，规定农村村民建住宅只能使用本集体经济组织所有的集体土地，并且一户只能拥有一处宅基地。第四十九条和第五十一条规定农村居民具有永久的土地使用权，并且这些权利是可以继承的。在《物权法》中，为保护农民的利益，农民的土地权定义为使用权。法律也规定如果农民的宅基地如果被例如自然灾害等灾难破坏，有权获得新的宅基地。法律补偿规定是农民最重要的资产。这些权利是生命安全的重要方式，所以这是对于农民的一项社会福利。
在严格的法律透视下，农民宅基地权利被赋予，当农民的这一权利被剥夺是就应该得到补偿。然而，在实际的补偿条款下，农民依旧处于利益级别的底层并且被其他主要利益相关者的共识排除在外，以至于实际过程中农民的利益被不断的侵犯，这已经成为当前中国最严峻的社会矛盾。作为实现和谐社会的基础，要平衡利益诉求其关键就在于形成协调这些利益诉求的机制，但是在前的利益诉求机制下，利益相关者朝着高度不均衡的方式发展：地方官员集团有强大的权力；农民的权力相对较弱或者没有。所以，在CURCL政策推行的过程中，农民一般无法真正的公平参与利益相关者之间的谈判。
（二）政府利益
1、公共利益
政府利益逻辑上包含公共利益，因为在中国政府是人民利益的代表者。事实上，值得争论的是，政府的合法利益仅限于公共利益。公共利益至一个复杂又难以理解的概念，无论政策制定者还是政策评论员都无法详尽的、清晰的界定公共利益。事实上，依据不同的时代和地点，公共利益的概念也有着巨大的变化。
在CURCL政策实施过程中，中央政府代表中华民族的长期和整体利益。考虑到国家经济和社会发展的全局情况，中央政府采取措施保障基本的耕地并且协调土地征用。CURCL政策包含着中央政府下发的被认为是关系到国民生计的首要条件的为了确保国家粮食安全的保护农业耕地的措施。
2、经济利益
地方政府是主要的市场经济的管理者和服务的提供者。它的职责就在于服务当地的市民而不是作为经济主体参与利益的寻求。在CURCL实施过程中，一方面政府是农村宅基地合并的主体，而且也是代表国家国家实施宅基地使用权形式转化的主体；另一方面，地方政府是土地市场的主要供应者。然而，在实际过程中，地方政府转化为经济实体，寻求自己经济利益的最大化。当然政府有权在这一过程中获得利益，但是这并不意味着地方政府应该以经济实体的身份去仅仅关注经济利益。
3、官方利益
在上级政府对于下级政府的评定过程中，城市的发展规模和发展结构通常被认为是衡量官员的绩效标准，由于这些指标成为一些官员实现晋升的诱因，便成为了其利益所在。这就导致了一些政府官员在其任期过分的追逐这些目标。但是这些目标会导致严重的地方团体利益矛盾。在实际生活中，政府官员有双重的利益：一方面，他们有义务去实现公共管理目标和服务公众利益；另一方面，作为个体，他们会有许多独立于政府角色的个人利益。这是一种巨大的矛盾：官员在这样的环境下必须服从制度规范，同时他们也被个人利益所驱使。当个人利益凌驾于制度规范之上的时候，公共利益则会受到损害。
在在CURCL实施过程中，如果政府及政府官员可以高度重视公共利益，尤其是农民的利益，而不是仅仅追逐经济利益和个人晋升，那么由CURCL所导致的社会矛盾将会有所缓和，并且社会利益分配也会更加公平。
4、企业利益
一般而言，CURCL政策的实施依赖于外部资产的投入。所以另外关键的利益相关者就是民营企业，尤其是那些将会建设新的中心村的土地开发商和那些为加速中心村改组的，在中心村建造工厂的制造商。那些企业将会规划和建立新的中心村，并为农民提供非农职业。此外，随着经济作物的增长，大多数的农民都会种植蔬菜和饲养牲畜作为日常生活的收入补充。但是当农民被迁入社区之后，将没有地方供他们做这些事情，相应的他们的收入将会减少，同时日常开支也会增加，因此农民需要一份持久的工作来弥补这个缺口。
但是，追求利益最大化是民营企业的固有属性，所以企业是否既满足他们的需求，有满足政府的需求这都取决于政府官员而不是农民自身。这就导致这些开发商会更多的关注地方政府官员而不是农民的利益诉求，这几使得农民利益的保护更为复杂。
三、利益相关者矛盾的演化
1、利益矛盾的开端：地方政府建设用地的争夺
发展所需的建设用地的稀缺已经成为经济持续发展的限制问题和地方社会发展的显著问题。例如，河北省需要增加2.7万公顷的建设用地，但是根据国家规定只有11.3万公顷是被允许的。如何弥补2.7万公顷的建设用地成为河北省投资项目实施的首要问题。CURCL政策立刻成为打破土地限制瓶颈的有效手段，并且受到地方政府的欢迎。地方政府提出相应的策略和方式。目的非常明确：让农民迁入公寓，即使他们不愿意这样做。然后农民的宅基地被回收为耕地，之后地方政府将会获得更多的城市建设用地，以转化为更高的目标，因为总共的耕地由这些回收的耕地得到了补充。这不仅在河北省，这种现象遍及中国许多省份。
2、利益矛盾的发展：利益分配不均
调整协实施调城乡建设用地过程中的土地所有者涉及财产权的调整和合作土地所有和国家土地所有之间的利益补给两个方面。如果在这一过程中利益的分配不合理，例如当政府获得比农民多的利益、企业在建造中心村时偷工减料，没有仔细的设计，农民很难找到工作去保持以前的生活标准时，农村建设用地的兼并将会很难实行，并将导致众多土地所有者的争议，宅基地拆迁成本和再利用率也是较低的。所以，地方政府从建设用地中所得利益比这些成本要高得多。在土地使用权转化后利益相关者之间的利益分配是由相关的政治权利、经济效益和利益相关者社会地位决定的。由于社会矛盾，农民的合法利益总是被侵犯或是否认。
CURCL框架是有中央政府构建的，它的实施过程则是由地方政府完成的。由于地方政府官员的个人利益涉及其中，在实施过程中这一政策的有效性将会明显的被降低。因此，这一政策建立了一种有利于地方政府扩大政策范围以实现政府利益最大化的机制。这可以看做是这一政策的“先天缺陷”。由于建设用地的短缺，地方政府必然会欢迎CURCL政策，不会让这一罕见的“宅基地红利”溜走。地方政府经常尝试各种方式绕开中央政府的政策，努力去增加城市建设用地的数量。地方政府的这一做法不仅违背了中央政府的政令，导致了大量的违法行为的出现，而且也加深了地方政府与农民的矛盾。
这一政策被曲解，让政府利用成为其谋求经济利益的手段。地方政府通过增加土地价值积累了大量的财富，而农民的土地利益则被忽视或剥夺。有权力、资本富余的利益相关者获得增值利益。农民被强迫进入在“新农村”并开始“新的生活”。然而这与CURCLDE的精神是相违背的，它大规模的合并农村，迫使农民迁入公寓。农民问题乃是国家经济发展和民族安全的关键因素，当他们的利益受到严重侵犯时，农民和政府的矛盾愈演愈烈，加深了整个社会的矛盾。
3、土地利益矛盾的激化：农民利益的严重侵犯
在CURCL政策实施过程中，农民宅基地的拆迁和农村的合并非常普遍。根据政府部门对于土地和资源的需求，在CURCL过程中农民的利益不能被侵犯，因为这项政策的指导性目的就在于提高农民生活水平的同时保护耕地。这项政策的顺利实施的重要性不仅在于完成这项目政策的目标，更在于和谐社会的建设。
然而，在一些地区地方政府对于这一政策却进行了扭曲表达，将农民强迫迁入公寓，而不是给与其任何的选择。在江苏省，一个叫Batou的村被全部拆迁，然后在居住密集区给农民建立公寓，农民则需要弥补他们的房子和集体公寓之间的差异。近年来，在山东省发生一起农民拆迁纠纷，原因是许多农民不愿意迁入公寓。此外，还要求交出他们的房产证，这样一来，农民发现这是非常困难甚至不可能的事情在将来去获得新的宅基地，如果农民需要新的房屋，比如孩子结婚，但在法律上，他们将不会尤其他的选择去获得房屋除非是一宅基地来换取公寓。失去房屋的农民在生存和生活上都面临着巨大的改变，一些想要继续从事农业工作的农民将会面对增加的生活成本，和去农田的不便。此外，一些开发商并在设计新农村的时候考虑到继续从事农业生产的农民的粮食储存提供必要空间。
政策，当被认为是一种公共资源的时候，如果仅仅只是作为一种程序性工具就不能被部署，相反则会是调节利益的机制。在在CURCL政策实施过程中，在项目策划、项目执行、项目决策和补偿标准上中央政府给予了地方政府过多的权力，地方政府控制了这些权力。作为合法利益相关者的农民，却很少有有权自己做决定。
三、利益不平衡原因分析
（一）土地利用管理的权力和利益重叠
解决各种社会矛盾和调解利益纠纷是地方政府的责任，但是又是政策实施主体和利益相关者，具有双重身份。地方政府的必要的个人利益反映在土地征收活动中，地方政府的利益不总是和公共利益相一致，原因总是和侵犯农民土地权利有关。
地方政府渴求征地不仅是为了发展整个地区的地方经济，也是为了获得地方政府自己持续的经济利益。在1994年，国家实行税制改革，根据不同阶层的经济利益，税收分为中央税收、地方税收和中央地方共享税收。基本目标在于提高中央财政收入在国民收入中的比重和中央政府总的财政收入。在实施税制改革之后，地方政府的责任和义务增加了，但是
剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料
英语原文共 8 页，剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料
资料编号：[286503]，资料为PDF文档或Word文档，PDF文档可免费转换为Word
以上是毕业论文外文翻译，课题毕业论文、任务书、文献综述、开题报告、程序设计、图纸设计等资料可联系客服协助查找。
