残疾人包容选举制度:利用《残疾人公约》政策框架分析
菲律宾选举政策
John Paul P. Cruz
摘要：一个多世纪以来，菲律宾的民主制度一直处于东南亚地区的前列。自1990年代初以来，菲律宾一直寻求将民主进程制度化，旨在让菲律宾人有意义地参与公共和政治领域。. 在努力加强选举制度的同时，它还通过成为第一个批准《联合国残疾人权利公约》（UNCRPD）的缔约国之一，在该区域发挥了促进和保护残疾人选民权利的主导作用。《残疾人权利公约》的一项关键规定是为残疾选民提供与其他健全选民平等参与每一个选举进程的平等机会。然而，尽管最近取得了一些进展，但菲律宾尚未有效实施包括残疾在内的选举政策和程序，这些政策和程序不仅将吸引健全的菲律宾选民，而且将吸引该国最大的少数族裔社区菲律宾残疾人选民。本文考察了菲律宾政府在确保菲律宾残疾选民得到保障并能够行使选举权方面的有效性。这项研究采用混合方法和《残疾人公约》政策框架，评估了与国家选举制度有关的现有立法措施的内容、为菲律宾残疾选民执行选举法和政策提供的相应行政和预算支持、执行选举机构的行政和协调能力、社会对菲律宾残疾选民的普遍态度以及菲律宾残疾选民参与制定菲律宾选举法和政策的程度。
关键词:菲律宾选举制度、残疾包容政策、《残疾人公约》政策框架、联合国残疾人权利公约
一、背景
残疾是个人与身体、机构和社会环境互动的功能。有一些环境会在与其他人平等的基础上，阻碍一个人充分地，有意义地，独立地正常工作，当障碍存在于这样的环境中时，人就会变得无能为力。 当使用轮椅的人由于没有坡道而无法进入建筑物时，物理环境可能会失效。当机构环境没有能力为残疾人提供合理的便利时，它们就会变得残疾。例如，有资格在公司任职的残疾申请人可能会被剥夺工作机会，因为雇主由于公司缺乏能够使残疾雇员有效和高效运作的设施而选择不雇用此人。另一方面，社会环境中的障碍表现为社会对残疾人的态度。在许多社会中，残疾人受到歧视、资助、像小孩一样被对待，或者成为慈善机构的对象。这些物质、制度和社会障碍使世界上每七个人中就有一个人残疾，它们存在于我们经济、社会、文化和政治生活的各个方面。本文是对残疾和民主之间的交叉关系的更仔细的研究。更具体地说，本文着眼于选举权即民主的一个基本原则，以及选举制度是如何失效的。在评估残疾人选举制度的可及性时，本研究重点关注菲律宾，东南亚地区最早的民主国家之一。
自20世纪初以来，该国的投票权逐渐扩大，以实现更普遍的选举权。1907年，来自群岛各地的代表当选为菲律宾议会议员即菲律宾议会下院。那时选举权只限于21岁或以上的男性、富人、受过教育的人和成年人。多年来，选举权扩大到了妇女、大众、那些能在微阅读写作的人和年轻人
菲律宾政府的目标是实现更普遍的选举权，同时也开始通过民间社会组织让国内其他部门参与进来。在已故总统费迪南德·马科斯执政期间，民间社会组织在反戒严法运动中发挥了关键作用，1986年，在前总统柯拉蓉·艾奎诺领导下的新成立的政府中，民间社会组织的职能得到了重视，颁布了立法机制，为民间社会组织参与制定对其选民产生重大影响的法律提供了空间。民间社会组织自此成为人民的监督者和菲律宾社会边缘阶层的代言人。
恢复选举委员会的完整性对该国民间社会组织的制度化同样重要。1986年以选举舞弊和暴力为特征的临时选举之后，人民对选举委员会的信任受到了很大影响。
在1986年有争议的临时选举和对前总统马科斯政府的和平反抗之后，选举委员会的几名委员辞职。然后，阿基诺总统以过渡革命政府国家元首的身份任命了新的选举委员会成员。根据1987年宪法，选举委员会被设计成与政府的三个主要平等部门隔离开来:行政部门、立法部门和司法部门。这一宪法条款的目的之一是避免马科斯政权时期出现的类似选举陷阱。
尽管采取了这些措施来增加该国边缘化群体的参与，恢复人民对选举进程和机构的信心，但菲律宾人的选举权仍然受到侵害，因为残疾选民无法充分参与该国的政治和公共领域。在很大程度上，菲律宾的选举民主制度允许大多数公民在规定的时间内选择和更换领导人。同样，它为符合1987年《菲律宾宪法》规定要求的菲律宾人提供了选举权和被选举权。《菲律宾宪法》规定的选举权是人民作为主权者表达其意愿的一种手段。因此，菲律宾社会中符合法律最低要求的每个成员都必须不受歧视地参与选举进程。
除了选举制度中的这些措施，政府还颁布了许多国家残疾人法。例如，1992年，菲律宾国会通过了旨在促进残疾人融入主流社会的《残疾人大宪章》(1992年)。为了促进在群岛偏远地区切实有效地执行《大宪章》，议会通过了另一项法律，将为每个地方政府单位提供体制机制(LGU)(菲律宾议会，2010年)。为了支持位于首都地区的中央办公室，在地方政府部门的每个省、市和城市都设立了指定的残疾人办公室。
为了实现在领域促进和保护菲律宾残疾人人权的承诺，菲律宾政府于2008年批准了《联合国残疾人权利公约》。《残疾人权利公约》阐述了残疾人的权利，并概述了缔约国在各自国家通过的执行守则。关于选举进程，《残疾人权利公约》第29条强调了残疾人参与政治和公共生活的重要性，认为这是在与非残疾人平等的基础上促进残疾人群体成员人权的一种手段(联合国亚洲及太平洋经济社会委员会，2006年)。这种参与的一个基本措施体现在他们积极参与选举进程，包括投票、参与竞选进程和有机会竞选公职。因此，选举程序、材料、设备和条例必须向残疾选民开放。此外，《残疾人权利公约》第3条和第9条还强调包容和参与的一个基本原则——无障碍。缺乏有效机制来确保选举材料、设备、投票站和选举程序的可及性，在体制、经济、政治和社会因素方面提出了一些问题，这些因素将继续阻碍在普选框架内所提供的无障碍选举。
虽然已经建立了鼓励残疾人投票者参与的机制，但关于他们参与的报告表明，政府在执行《联合国残疾人权利公约》的规定和现有的国家立法措施方面存在不足。据报道，在2013年的中期选举中，在估计33万名残疾登记选民中，只有23%的选民投票，远远落后于该国77%的总选民投票率。这些数字不仅说明了为残疾选民提供的计划和服务的执行不力，而且还显示出了丧失参与政治和公共领域权利的菲律宾选民所占的比例。
在此背景下，本研究旨在对菲律宾选举制度进行分析，并衡量该国选举法、政策和程序对菲律宾残疾选民的包容程度。接下来的章节将讨论收集和分析数据时使用的方法和《残疾人公约》政策框架。随后将讨论菲律宾的政治制度、选举制度中的残疾人所在地以及受权执行该国选举政策的主要政府机构。最后，该研究将利用《残疾人公约》政策框架，从残疾政策的角度对选举制度进行评估。
通过从残疾政策角度分析菲律宾选举制度，该研究旨在:(1)创建一个政策窗口，解决国家和国际选举和残疾政策执行方面的差距；(2)向关键决策者提供政策工具，以指导他们确保包容残疾的选举进程；(3)提高决策者、执行机构、残疾人组织、国际和地方非政府机构对残疾选民选举政策的理解。
二、方法论
本文采用混合方法，旨在了解政府机构在保护和确保每个菲律宾残疾人选举权方面的有效性和效率。选举委员会作为主要执行机构，被用作分析单位。选举制度包括选举程序、选举法规、选举材料、设施和设备。与其他执行机构如全国残疾人事务委员会(NCDA)、内政和地方政府部(DILG)、教育部和地方政府股有关的委员会也包括在体制安排分析中。
这项研究使用二级数据，包括公开声明、意见、采访、期刊文章、政府文件、网站、书籍以及与该国选举改革有关的组织进行的相关调查。作者使用多种来源、确定的主题模式和对立的理论来衡量来源的内部一致性。从政府文件等次要来源收集的数据与参与包容残疾的选举改革的非政府组织的数据同时进行分析。
对政治和公共领域的参与有限归因于各种因素，如民主国家宪法和选举法中规定的现行法律排斥条款，投票区、停车场和道路等固有的物理环境障碍，以及许多社会对残疾人选择和选举政治候选人的能力持续持消极态度。在题为《残疾能力模型:评估阿联酋2006年第29号联邦法律在迪拜酋长国的成功》的论文中，引入了一个名为《残疾政策能力模型》的框架，通过审视残疾人的能力及其参与的体制结构，为制定连贯一致的政策提供理论和实践方法(Pineda，2010)。这一框架继续由其支持者开发，现在正被重新引入为《残疾人公约》(DisCo)政策框架。加强该框架旨在抓住残疾人在决策过程中关键作用的主要实质。更具体地说，迪斯科框架强调，《残疾人权利公约》最重要的缔约方不仅是缔约国，而且最重要的是残疾人群体的成员。Pineda强调了影响残疾人方案和服务实施的残疾政策的五个主要方面。这些关键因素包括:
1、立法措施的内容；
2、行政和预算支助；
3、行政和协调能力；
4、对残疾人的态度；
5、残疾人参与公共领域。
本文件还利用这五大支柱评估政府机构在确保残疾选民无障碍选举制度方面的有效性。
《残疾人公约》政策框架的主要优势在于其在分析任何公共政策的残疾包容性时可采用的灵活性。《残疾人公约》政策框架可用于审查各种公共政策，如教育、卫生、就业、适应训练和康复以及政治参与领域的政策。例如，在本文评估菲律宾选举制度时，它可以侧重于五个关键领域。首先，它可以关注现有的选举法和政策并着眼于政府对其公民的愿景。政府行政人员是否设想在其立法措施中体现包容残疾人的选举制度？在审查了政府提出的公共价值后，可以评估行政人员的支持程度。在评估这一因素时，本文着眼于官员们是如何支持残疾人选民的普选权的。
该框架还审视了政府为确保该国选举包容残疾人而分配的资源。需要评估的第三个因素是执行机构的能力。选举委员会是否有足够的行政和协调能力来实施包容残疾人的选举政策？该框架的最后两个剩余因素非常关键，与该框架的前三个支柱同等重要。在审视了现有法律和政策、行政人员的支持水平和为这些政策划拨的资源以及执行机构的机构能力之后，该框架审视了主流社会对残疾选民的态度。这个因素着眼于残疾选民是否受到歧视。最后，《残疾人公约》政策框架着眼于残疾人参与为残疾选民制定方案和政策的程度。这一因素往往通过残疾人组织参与选举决策过程来体现。可以说，通过这个框架，我们可以看到公共政策中三个重要的主题:政府促进的公共价值、执行机构执行政策和方案的业务能力，以及使政策和方案得以推进的授权环境。
三、菲律宾政治背景:概述
当某些群体由于制度的限制而无法行使其权利时，民主往往会变得不那么具有代表性。因此，进入公共和政治领域也往往变得越来越具有挑战性。对公众产生积极影响的改革也变得难以实现。该国政治环境所设定的这些限制不仅影响到一般菲律宾人。更重要的是，现有的政治制度倾向于将社会的边缘化群体仅仅作为菲律宾政治边缘的旁观者。菲律宾选举制度中反映的传统、信仰、社会经济氛围和政治背景导致这些群体在菲律宾社会中被边缘化，其中包括菲律宾残疾选民。正是基于这一点，本文旨在探讨该国的选举制度。
2012年10月，菲律宾政坛开始引人注目，超过18，000个选举职位的候选人向选举委员会提交了候选人证书。在国家一级，根据选举和选举委员会，分配给政党名单代表的参议院12个席位和众议院58个席位向有抱负的领导人开放。此外，在地方一级，众议院议员有533个席位，省长和副省长各有80个席位，桑家梁·潘拉拉威根(省议会)议员有766个席位，市长和副市长各有143个席位，桑家梁·庞隆古(市议会)议员有1598个席位，市长和副市长各有1491个席位，桑家梁·巴彦(镇议会)议员有11 932个席位，自治区省长和副省长各有1个席位
在每个选举周期，随着重新分配地区和建立新的地方政府单位的法案提交国会，这些数字会有所变化。国家职位的选举周期每六年举行一次，而地方一级的选举每三年举行一次。参议员竞选每三年举行一次，因为24个参议员席位中有12个必须填补。
自20世纪初美国引入选举权以来，随着选举职位的增加，菲律宾的选举民主变得更加复杂，吸引了来自菲律宾社会几乎所有阶层的政治家。多年来，菲律宾人目睹了精英和富裕政治王朝之间的竞争，以及其他面孔的进入，如动作明星(如前总统和现市长约瑟夫·埃斯特拉达、州长耶尔基·埃杰希托·埃斯特雷根)、喜剧演员(如市长赫伯特·包蒂斯塔、罗德里克·鲍拉特)、媒体名人(如前副总统诺利果·德卡斯特罗、前丛军)。泰德·费伦)、体育名人(如丛军。曼尼·帕奎奥)，左翼团体成员(例如已故的丛林军。克里斯平·贝尔特兰，聪。拉斐尔·马里亚诺)、前军事官员(前总统菲德尔·瓦尔德斯·拉莫斯、参议员格雷戈里奥·霍纳桑和安东尼奥·特里兰尼斯三世)、宗教领袖(如前政府官员埃迪·潘利利奥、兄弟)。埃迪·维拉纽瓦)甚至被判重罪(例如前总统)。约瑟夫·埃斯特拉达，前第一夫人伊梅尔达·马科斯)。在2013年中期选举中，知名政治家族成员、资深政治家、竞选连任的现任者以及现任当选高级官员的亲信都申请了候选资格证书。
精英和显赫家族在政治舞台上的存在是一个长期的传统。其根源可以追溯到前西班牙时代、西班牙殖民时期、日本占领时期、美国政权时期，直至当代。纵观菲律宾政治历史，精英们设法保持了他们的政治权力，并采用了生存机制，如动员他们的网络、赞助人、亲信、枪支、打手和黄金。
虽然有人认为，地方和国家政治领导人已经将国家的政治格局塑造成现在的样子，但同样重要的是要指出，他们在许多菲律宾人生活中的主导地位一直由教会、大众媒体和军队等共存的有影响力的机构所延续。通常，候选人在竞选期间推行的政策有利于这些主要机构的项目。有时，候选人提出的这些政府纲领只是为了获得民众的支持，而不是真正为国家的发展做出贡献。
尽管《宪法》第二条第26款促进平等获得公共服务的机会和禁止政治王朝，但担任选举职位的权利仍然仅限于那些受欢迎的人、能够资助昂贵的竞选活动的人以及拥有能够保持其政治机制运作的战略支持者网络的人。这往往把塑造公共政策领域的权力留给了该国的少数统治精英:地主、军阀、商业大亨，甚至宗教领袖。每当期望收获收益时，
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