Policy and Practice
In search of conceptual modernization: The new Dutch
lsquo;national spatial strategyrsquo;
Abstract. In the Netherlands the publication of a new policy document on spatial planning is always a milestone, as the national government is such an important player in this field. The National Spatial Strategy is no exception and, at first sight, marks a complete change of tack. Instead of emphasizing spatial quality – as usual – it concentrates on easing the restrictions on spatial development. Central government wants to take a step backwards in favour of allowing the local authorities, and in particular theprovinces, to play a key role. Although the liberal approach to development control is revolutionary, most of the spatial concepts in the National Spatial Strategy are based upon traditional ideas about spatial organization.
Key words: National Spatial Strategy, spatial concepts, Spatial Planning Act, The
Netherlands, urban networks
1. Introduction
In the spring of 2004 the centre-right coalition, which came to power in the Netherlands in 2002, published a brand new policy document on spatial planning. This document – accepted by the House of Representatives of Parliament in May 2005 – marks a radical departure from traditional spatial policy. The government wants to change the division of responsibilities between the three tiers of government in the country. It also wants to put far less emphasis on urban containment compared with previous governments.
Central government in the Netherlands issued planning reports as early as 1960 and the National Spatial Strategy is the fifth in a row. These reports fulfil two functions. They present an indicative image of the spatial structure of the country. They also identify the issues for which central government thinks it is responsible. In line with this latter function a national planning report contains policy instruments and decisions on the spatial allocation of these instruments. A national report therefore announces strategic as well as operational decisions (for this distinction see Mastop and Faludi, 1997). This paper discusses in principle the strategic frames outlined by the National Spatial Strategy, focusing on the spatial planning concepts. Such concepts bring forward lsquo;lsquo;ideas about spatial organizationrsquo;rsquo; (Healey, 1997, p. 78). Spatial concepts express, in a condensed and synthesized form, through words and images how people – in this paper: government –would look at the intended spatial organization of an area (Zonneveld, 1991). Each new national spatial policy report consists (at least partly) of new spatial concepts and therefore comprises a new conceptualization, a new framing (Schouml; n and Rein, 1994) of the national territory. In this respect national planning reports are very influential in relation to the lower levels of government when it comes to the perception of spatial structures and spatial development. They induce what is called frame reflection (ibid. 39 ff.): thinking over underlying structures of belief, perception, and appreciation, in this case in relation to place and territory. For this reason national spatial concepts are not just forming the frame for operational decisions taken by national government itself. They are very influential for the entire policy domain of spatial planning in the country at all levels of government. The high degree of consistency between the spatial policies of various governments throughout the years can be explained by the working of spatial concepts. A tradition of half a century of national government reports on spatial planning is in many ways decisive in this respect. This paper is mainly about the urban spatial concepts of the National Spatial Strategy. The main questions considered here are whether these concepts express a new vision on the changing spatial structure of society and whether the new strategy is doing justice to the complex spatial patterns of housing, working and leisure, patterns currently becoming highly fragmented over space.
The paper begins with a short introduction to the Dutch planning system and the changes foreseen by a revision of the Spatial Planning Act. We then briefly look at a national spatial policy report that was published ahead of the National Spatial Strategy but dropped by the present government. We then turn to the philosophy of governance of the current National Spatial Strategy. This is followed by the main body of the paper, discussing the urban concepts of the Strategy. We round off the discussion with some conclusions.
2. The Dutch planning system: the importance of discourse
The legal and institutional basis of the Dutch system is laid down in the Spatial Planning Act (Wet ruimtelijke ordening) of 1962 (which became effective in 1965). Since that time the idea has always been that planning should be conceived of, above all, as a co-ordination activity. The instruments for this activity were deliberately and predominantly of a non-financial nature. Financing came mainly from policy sectors such as transport, housing or agriculture. The instruments of the planner were primarily communicative: concepts, plans and vision documents were to be used to capture the imagination of the various relevant actors, both within the sector departments at the national level (the lsquo;horizontal axisrsquo; of coordination) as well as at the other levels of government (the lsquo;vertical axisrsquo;).
The original planning act has been amended several times and is now more or less unworkable (see also Wolsink, 2003). The act gives each tier of government the authority to lay down a strategic plan. This results in a complex system of interrelated plans – from the national level to the regional, from the regional to the local level. These are (a) the national spatial planning key decisions, such
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政策与实践
观念现代化探索：新荷兰“国家空间发展战略”
WIL ZONNEVELD
住房、城市和流动性OTB研究所，affalaam 9，2628 BX，代尔夫特，荷兰（E-mail:W.Zonneveld@otb.tudelft.nl）
2005年1月接收；2005年4月通过。
摘要：在荷兰，发布一份新空间规划政策文件往往具有里程碑式的意义，因为政府在这方面担任了非常重要的角色。国家空间战略，正如所见，标志着方针政策的彻底性转变，它更加关注缓减空间发展的限制，而不再如往常一样指强调空间质量。中央政府希望能采取措施，容许地方当局，特别是各个省政府，能够在此过程中发挥关键作用。尽管宽松式开发控制手段尚在变革之中，但大部分国家空间战略中的空间概念是以传统空间组织为基础的。
关键词：国家空间战略 空间概念 空间规划法规 荷兰 城市网络
1.前言
2004年春天，自2002年开始掌权的右翼联盟，颁布了一份全新的空间规划政策文件。这份文件，由国会众议院审核通过，它标志着与传统空间政策的完全背离。政府想要改变本国政府中三个阶层间的职责分工现状，同时，和前政府相比，更加重视城市遏制。
荷兰中央政府早在1960年就制定了规划报告，国家空间战略也已经制定至第五个。这些报告主要有两个功能。一方面，它们是国家空间结构的指导性蓝图；另一方面，它们又明确了重要政府认为他们应该承担责任的问题。与第二个功能相对应地，国家规划报告中包含了相关政策以及这些政策的空间配置决策。因此，报告不仅会公布发展战略，还会声明相关的实施性细则（具体差别可参考Mastop和Faludi1997年的相关文献）。这份文件以空间规划概念为焦点，研究讨论了从国家空间战略框架中提炼出的相关原则，这些概念涉及了“空间组织理念”（Healey，1997）。空间概念通过文字和图像这种简明而综合的形式得以表达，而这些文字和图形正是人们——在本文中指政府如何看待一个地区的空间组织的观点（Zonneveld，1991）。新国家空间政策文件由新空间概念组成（至少是部分构成），因此包括了新概念化、新国土框架（Schouml; n and Rein， 1994）。在这份国家规划报告中，当涉及到空间结构和空间发展未来预期时，就与政府低层产生联系，这是非常具有影响力的。考虑到相关的信仰结构、感知结构以及增值结构，在本文中涉及到地区和国土结构，他们减少了所谓的框架反射(ibid. 39 ff.)。因此，国家空间概念不仅仅是只形成由政府制定的实施性决策框架。从政府各个层面上来说，他们对于整个国家空间规划政策都是非常具有影响力的。多年以来，历届政府的空间政策高度一致，这也是空间概念的作用。从这个方面来看，政府每50年做一次空间规划报告，在各方面都具有决定性意义。本文主要是讨论研究国家空间战略中的城市空间概念。这里所要考虑的问题是，这些概念是否描述了一种对正在变化的社会空间结构的新视角，以及这些新战略是否在复杂的住房、工作和休憩，以及近期日益高度分散化的空间格局问题上体现其公平。
本文以对荷兰规划体系和由空间规划法规调整所预测的变化的简短介绍作为开头，然后简单地回顾一份在国家空间战略之前公布的但是却被当权政府取消的国家空间政策报告，之后我们再转而探讨目前国家空间战略的管理哲学。接下来是本文的主体，即讨论城市战略概念，最后，我们将得出若干结论结束讨论。
5.新城市概念
5.1 城市网络
概念是以比较基本的价值观——空间秩序规则为支撑的(WRR，1998，NSCGP，p. 23 ff，1999，13 ff；see also Hajer and Zonneveld，2000)。荷兰空间政策的关键原则之一就是凝聚力，即归属一致的空间功能和元素的集合。在传统意义上，创造空间凝聚力往往注重近邻性，由此最终产生了紧凑型城市这一概念。
空间凝聚原则面临这巨大的压力，而社会配置则越来越超越空间的限制。尽管对于不同的经济活动来说，但是在各种程度上，近邻性作为一种组织原则已经取代了关联性。城市网络这一概念也未将发展完全包含其中。可以这样说，图片本身想要表达的是：第五次政策文件征求稿（见图1）将城市网络描绘成连线而成的星座，而将城市描绘成一个其中一个“分子”。其中，连线代表着实际存在的基础设施线，同时也象征着凝聚力和互补性。在地方性规划文件中，可视化城市网络则独具占据主导位置。
图1.城市结构新视角：网络作用下的整合 来源：MVROM 2001.
对于之前第五次政策文件中的部分做法，国家空间战略采取保留态度，而你另外一部分则持反对意见，其中，它主要是保留了文件中对于城市网络的定义(MVROM，2004b，p. 63)。但是，战略却反对简化文件中定义的六种城市网络构成（即归属于同一网络的城市），以及文件使用的大纲。这可能将与战略所包含的管理哲学相冲突，图片也传达了这一点。城市网络不再被描绘成一个“分子”，我们所能看到的只是对区位和边界的大致标注（见图2）。
图2.城市结构新视角调整：
初看图片似乎并没有传达什么信息，但是，和第五次政策文件中所阐明的城市之间的明确关系以及较大城市和周围环境之间的等级关系相比，城市网络所代表内涵则与当前现实存在更大的一致性。相反地，空间战略将“新型城市”描述成一个大型开发空间，其中包含了某种城市领域，但是却没有明确的内部结构。当决策者不能够或者不打算做出决定时，空间规划就会留出大量的开放空间，这并不稀奇，在这种情况下，城市见就形成了网络。这可能也正是我们所要说明的情况。但是，我们也可以认为，战略在一个方面传达的意义是异常明确的，即城市网络中再也不存在显而易见的空间组织了。
对于若干年前那些第五次规划文件的制定者来说，要接受这样的观点，还远远不止有一座桥的路程。然而，传统元素在现行空间战略中仍然存在。首先，仍有人提出城市网络拥有其外在界限的观点。其次，城市网络受到特定空间范围的限制，这种空间限制似乎难以和社会中复杂的多标准配置相结合。尽管居住地和活动场所在空间上是彼此分离的，而且它们处在不同层次的空间配置中，但由于城市网络概念似乎更多地是以政府内部和政府间的关系为基础的，故政治家和管理者往往将近邻性作为他们合作的基础。因此，新国家空间战略中的城市网络概念也仅仅只是空间组织所遵循的一个原则而已，也可能只是，或许很可能是，政府合作一个原则而已。众议院对于此问题的研究讨论则更强调后者。城市网络，不仅仅只是一个空间概念，一种空间组织原则，它同样也是政府组织所遵循的一条原则 (MVROM, 2005, p. 54)。
5.2 核心经济区和经济集聚区
第五次政策文件中的城市网络概念不仅仅包含了一种相对积极的空间凝聚观念，它还预测了一种大尺度的，特别是在大型城市网络中的政府合作。在这里，它希望大量的城市和三个以上的州能够共同努力，在国家层次的跨地区问题上相互协调(MVROM，2001，p. 26；see van Duinen，2004)。
当前政府并不热衷于进行大范围的合作，它希望能够继续保留正常的三层管理结构，而去除那些混淆三个管理阶层之间相互区别的复杂结构。结果，荷兰任仕达跨州空间概念以州边界为依据，得以重新划定，这也证实了我们认为空间概念将成为行政合作一大原则这一结论。人们认为，荷兰任仕达城市网络是由三个核心经济区域组成的：荷兰北部、荷兰南部以及乌德勒支地区。但是，何为“中期”呢？由四州任仕达联合形成的“萨拉曼卡任仕达”伙伴关系，以四个主要环城市地区为合作区域，这种关系可能将显得无关紧要。 多标量城市关系需要不同等级的管理形式，这也将成为一种遗憾。最近一段时间内（2005年中期），战略研究也作为一种未来的“萨拉曼卡任仕达”正在进行过程中。
以上论述都表明，空间概念无需植根于任何一种现存的或者预定的空间结构中，而仅仅可以简单地从地理行政边界中衍生出来。那么，任仕达空间概念又是什么呢？它只是单纯的一个名字吗？很显然，在任何情况下，当权政府对于任仕达铁路系统的观点完全漠不关心，这也是第五次政策文件准备过程中的一大热点。这一点对于北不拉邦——第五次政策文件中的另一个大型城市网络来说同样正确，在国家空间战略部署中，它被切割成片状。政府并不想对北不拉邦发展投资任何资金，尽管它能将任仕达州的所有城市联系起来。
实际上，国家空间战略并不能揭示像任仕达和北布拉邦这样的概念之后所存在的目的，甚至于它可以减轻它们之间的混淆。尽管对于城市网络和核心经济区这两个概念，空间战略所给予的重视程度不同，但两者之间的关系其实是很模糊的。但结果证明，这种模糊性却是有可利用性的。如果各城市希望能够在网络中共同合作，那么他们将获政府的得经济支持，正是核心经济区的重要地位才使得他们有资格获得政府补贴，从而使其发展成为大型的、综合的商业地区，这也被称为“顶级计划”。这也引出了荷兰规划中空间概念的另一功能，即它也是中央政府资金的配置原则。这很明显往往能导致对空间概念内容的淡化。比如说，当众议院正将要对国家空间战略进行讨论时，突然有人对资助兹沃勒和莱瓦顿这样的中等城市的提案进行激烈的游说，那不是对战略政策蓝图进行描述，而仅仅是某种政治特征而已，这种游说看起来似乎很成功。由于城市网络(MVROM，2005，p. 62) 获得认可，两个城市就能够得到相同的资金支持，但他们不会在任何地图中标注出来。因此，他们并不是国家主要空间结构的组成部分，但却是一个敏感性的话题，因为不被“在地图上标注”(Jensen and Richardson, 2004, p. 100 ff.)被认为是对其存在性的否定。在图上得以标注取代了空间概念的主要功能，亦称作空间意识刺激。
除了城市网络和核心经济区，集聚区也被引进来取代更具有限制性意义的“红线区”。国家空间战略图示将经济集聚区表示成大片的空白区域，这些区域都是新建设项目的预留地。地方政府不得不完善相关政策，而唯一要特别分配给他们的任务就是确保经济集聚区和其他所有地区在数量上的均衡关系(MVROM, 2005, p. 67)。这与VINEX 方法完全不同。因此，目前各州都在限制市区内涌入过多的建筑物，将来，中央政府也将决定“hellip;是否每个州都需要保留足够的空间来满足城市的相关功能”。这句话(MVROM，2005，p. 86；翻译作者) 是从一份打印文件中引用而来的，它也暗示了这将成为空间战略的核心原则之一。文件的另一部分则陈述了政府将会对空间是否能充分满足需求进行审查。
这种方法看似正确。为什么中央政府要干预地方的发展呢？密集型城市对新入建筑的选址要求相当严格，这一概念已经应用到了城市的各个角落，比如比之更固定的边界概念。最重要的一步可能更具逻辑性，是它指出了国家空间战略的管理哲学：中央政府管理无分界。在政治领域中是没有统一协定的，因为我们更加重视对边界的研究讨论。为了避免争议，当权政府也避免作出在管理哲学传播过程中本身内部相当协调的选择。
5.3 其他空间经济政策
国家空间战略的查阅者和采用者要面对的是一大堆的城市概念，这些概念相互关联涉及，有所交叠（在地图上也同样如此），描绘出了一张十分模糊的关于他们不同功能和目的的蓝图。在文件中提到的“官腔”暗指的是“港口” (见《杜伊宁》，2004)。从第四次国家战略文件开始，荷兰基层空间和经济空间政策已经由主要港口学说给以界定，这个学说的主要阐述了史基浦机场和鹿特丹港口至关重要的地位，因为他们是支撑大部分国家经济的中心。这两个地区需要空间来进行扩张，而且必须和国家基础设施当前发展状况相关联。因此，“港口”这个词似乎具有了更加深远的意义。
荷兰农业综合企业的保护者，以农业部部长为首，都十分支持“港口”这一风尚，并且提出了“绿色港口”这一概念。这一理论的主要内容是，如果鹿特丹港主要港口对于荷兰的经济来说是至关重要的，那么大规模农业经济也同样重要。国家空间战略划定了五个绿色港口，其中有四个是在任仕达。再者，除了提供发展空间，这些概念主要是指政府基金，这些基金预留用于提高荷兰农业的国际竞争力，这也是这些领域最主要的目的。绿色港口并不关注荷兰农业综合设施内部难易维系五个特殊领域的复杂关系。同样的，主要的知识中心，比如瓦格宁根大学和研究中心，就并不包含在此概念中。所以，尽管网络途径更加容易理解，但是再其后仍然附带了一种带状途径。
战略以智能港口这一概念为基础进一步完善起来，在1990年一度将对智能港口这一概念的热论升温的时期，特别是当它以第五史基浦机场跑道（因为其被寄予消除本地噪声污染的期望而被部长大臣命名为环保跑道）的形式具体化时，马斯莱可迪港（即鹿特丹港向北海延伸的新扩张）和布腾佛铁路货运线（一条崭新的、专门的铁路货运线，即将开放使用），许多反对者都提出，国家政策不应该如此关注环境不友好型客货运路线，它们仅仅运输客货流，而国家经济更应该作为一种知识经济进一步发展（远不像环境不友好型产业）。换句话说，就是推动荷兰向只能港口发展。这个概念本身起源于这样一个想法，即使控制世界海港数量成为国际分销网络的重要节点。因此，相较于注重每一个港口的效益，应该将重点放在衔接国际运输链的每一个环节上：不是其中一个部分，而是整个运输链(范.杜伊宁，2004，p 65)。在荷兰，却恰恰产生了相反的现象，因此我们再一次发现：一种本土化、区域化的概念取代网络方法占据了主导地位。这种现象伴随着智能港口这一概念产生。在国家空间战略中，这一概念仅仅是指涉及埃因霍温/东南布拉帮的本土化概念，在这一地区，布局了飞利浦研究设施以及三所荷兰技术高校(MVROM, 2004a, p. 26;MVROM, 2005,pp 79–80)。然而，研究表明，知识经济的根基并不稳固，因为正如国家空间战略所设想的那样，战略(Raspe et alia, 2004; van Oort and Raspe, 2005; see also VROMRaad, 2004) 当然不会仅仅局限于某一特定的经济部门（工业）。因此，很显然，就像政府所想的那样，智能港口是根本不存在
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