Front. Eng. Manag. 2017, 4(1): 49–57 DOI 10.15302/J-FEM-2017014
Eric SCHEEPBOUWER, Douglas D. GRANSBERG, Carla Lopez del PUERTO
Construction engineering management culture shift: Is the lowest tender offer dead?
copy; The Author (s) 2017. Published by Higher Education Press. This is an open access article under the CC BY license (http:// creativecommons.org/licenses/by/4.0)
Abstract The procurement of public construction pro- jects must walk a fine line between the corruption of state officials and collusion of contractors. The method of awarding projects to the lowest responsible tenderer was originally implemented to guard against corruption of state officials. However, an investigation of the construction industry in the Canadian province of Quebec showed that lowest-tender-offer procurement gave rise to collusion of companies tendering for the contracts. Alternatively, best- value procurement has been used for decades, but here problems arise owing to the necessity of subjective judging of measures other than price to compare bids, giving rise to time- and money-consuming protests. The paper proposes a compelling argument that the construction engineering management (CEM) culture should refocus its efforts on enhancing project cost certainty rather than merely searching for means to design a project in a manner that produces the lowest initial cost, and awards the construc- tion to the lowest tender offer that focuses on cost savings during the project development and delivery process. The difference in the two approaches is subtle but extremely important. To make the transition, the engineering management tools must be advanced to the next level. This means that all project control tools for managing cost, schedule, and technical scope must be transformed from working in the deterministic mode to the stochastic mode, thus making the probability of completing the project
Received January 11, 2017; accepted March 3, 2017 Eric SCHEEPBOUWER (✉)
Civil and Natural Resources Engineering, University of Canterbury,
Christchurch, New Zealand
E-mail: eric.scheepbouwer@canterbury.ac.nz
Douglas D. GRANSBERG
Civil, Construction and Environmental Engineering, Iowa State University, Ames, IA 50011, USA
Carla Lopez del PUERTO
Construction Engineering and Management, University of Puerto Rico, Mayaguez, PR 00681-9000, USA
within or below its official budget the primary decision criterion. To do so, CEMs must accept that there is a benefit in paying more for an alternative that increases cost certainty for the entire project. The authors of this paper hope that it will provide the grist for a more general dialog across all industry sectors where engineering management is practiced.
Keywords cost certainty, lowest responsible bid, best value, public procurement, construction engineering man- agement culture
1 Introduction
In 2011, Quebecrsquo;s Justice, France Charbonneau, and Auditor General, Renaud Lachance, were commissioned to investigate allegations of corruption in the Canadian provincersquo;s construction industry. The allegations impli- cated politicians, public works officials, labor unions, industry design professionals, construction contractors, and organized crime syndicates (CBC News, 2015). Transportation projects awarded and administered by the Ministry of Transportation Quebec were the commissionrsquo;s focus. With the Charbonneau Commission named, the investigation continued for over four years, heard testimony from nearly 300 witnesses, and produced a 1700-page report containing 60 recommendations for the Quebec provincial government to protect whistleblowers, reform political contribution rules, and revise public works procurement law (Girard, 2016). The commissionrsquo;s report contains the following finding, which encapsulates the motivation for writing this article: “The Commission noted that in order to win a bid [tender], a bidder will reduce his profit margin to increase its chance of winning the bid. However, the Commission noted that the pressure created by such a system (lowest bid [tender offer] wins) incites contractors to devise schemes to recover their discounted profits, for example, claiming for extras [contract change
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orders], whether justified or not, reducing the quality of work carried out, or bribing the project supervisor on the worksite. In the longer terms, bidders may be tempted to develop a whole system of collusion, designed initially to minimize their losses and then, in the longer term, to guarantee stable and sometimes highly lucrative profit margins.” (Charbonneau and Lachance, 2015).
The upshot is that the Commission asserted that the price tension in a lowest-tender-offer award system actually facilitated corruption in the design, construction, and engineering management industries instead of shielding against it. It is easy to rationalize the above finding as merely applicable to the Province of Quebec, but to do so is to ignore the more universal public procurement context in which the corruption occurred and which the commis- sioners found to be contributing factors to both the breadth and depth of the wrongdoing (Curry, 2016). The following four aspects covered in the report apply to all public works procurement systems regardless of nationality (Girard, 2016):
(1) Slavish devotion to lowest-tender-offer award for all construction projects;
(2) Policies focused on cost savings alone;
(3) Loss of internal public agency expertise that leads to increased outsourcing of traditional agency oversight tasks and degrades the ability to determine the reasonableness of project costs;
(4) Creating an environment that makes collusion easy. Hence, the remainder of this paper will place the above four global implications of the Charbonneau report findings for the construction engin
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附录一 译文
建筑工程管理文化转变:最低的投标报价是否已死亡?
copy;2017年作者(年代)。由高等教育出版社出版。这是在CC许可下的开放访问文章(http:// creativecommons.org/licenses/by/4.0)
公共建设项目的采购必须在国家官员的腐败和承包商的勾结之间走一条细线。将项目授予最负责任的投标者的方法最初是为了防止政府官员腐败。然而，加拿大魁北克省的建筑行业的调查显示，最低收购价的采购导致了公司对合同的投标。或者，最好的价值采购已经使用了几十年，但在这里出现问题的原因是，除了价格以外，对价格以外的措施进行主观判断的必要性，从而引发了时间和金钱的抗议。这篇论文提出了一种令人信服的观点，即建筑工程管理的文化应该将它的努力重新投入到提高项目成本的过程中，而不仅仅是寻找设计一个项目的方式，它会产生最低的初始成本，并将其作为对项目开发和交付过程中成本节约的最低报价的理解。这两种方法的区别是微妙的，但非常重要。为了进行转换，必须将工程管理工具提升到一个新的层次。在其官方预算之内或低于其主要决定标准。要做到这一点，CEMs必须承认，在为整个项目增加成本确定性的另一种选择上付出更多是有好处的。这篇论文的作者希望它能给格里斯特提供一个更通用的对话的机会在所有的工业领域，工程管理都是在那里进行的。
2017年1月11日收到;2017年3月3日接受 Eric SCHEEPBOUWER (✉)
坎特伯雷大学土木与自然资源工程学院，克赖斯特彻奇,新西兰
电子邮件:eric.scheepbouwer@canterbury.ac.nz
Douglas D. GRANSBERG
爱荷华州立大学土木工程建设与环境工程学院，艾姆斯，美国。
Carla Lopez del PUERTO
建筑工程与管理，波多黎各大学，Mayaguez, PR 00681-9000，美国。
这意味着，用于管理成本、进度和技术范围的所有项目控制工具必须从确定性模式下的工作转换为随机模式，从而使项目的完成概率得以提高
关键词成本确定性，最低责任投标，最佳价值，公共采购，建筑工程管理文化。
1介绍
2011年，魁北克省的司法部门、法国的夏博诺和审计总长勒诺·拉维德被委托调查加拿大建筑行业的腐败指控。这些指控让政客、公共工程官员、工会、行业设计专业人士、建筑承包商和有组织犯罪集团(CBC News, 2015)都受到了指责。交通运输部颁发和管理的运输项目是委员会的重点。在Charbonneau委员会的任命下，调查持续了4年多，听取了近300名证人的证词，并制作了一份1700页的报告，其中包括60条关于魁北克省政府保护告密者、改革政治贡献规则和修订公共工程采购法(Girard, 2016)的报告。委员会的报告包含了以下的发现，它概括了写这篇文章的动机:“委员会指出，为了赢得投标，投标人将降低他的利润率，以增加中标的机会。然而，委员会注意到这样一个系统所产生的压力(最低出价[投标报价])促使承包商设计方案以收回他们的折扣利润，例如，要求额外的(合同变更)。
无论是否合理，降低工作质量，或在工地上贿赂项目主管。从更长远的角度看，竞购者可能会倾向于开发一套完整的串通系统，最初设计是为了将损失减到最小，然后在更长的时间内，保证稳定的、有时利润丰厚的利润率。(Charbonneau和Lachance, 2015)。其结果是，欧盟委员会声称，最低收购价体系的价格紧张实际上助长了设计、建设和工程管理行业的腐败，而不是对其进行屏蔽。很容易理顺上述发现,仅仅适用于魁北克省的省,但这样做忽视更普遍公共采购环境的腐败发生和副手——sioners发现因素对不当行为的广度和深度(咖喱,2016)。本报告涵盖的四个方面适用于所有公共工程采购系统，不论国籍(Girard, 2016):
(1)对所有建设项目实行最低限价;
(2)只注重节约成本的政策;
(3)丧失内部公共机构的专业知识，导致传统机构监督任务的外包增加，降低了确定项目成本合理性的能力;
(4)营造一个容易串通的环境。因此，本文的剩余部分将会将Charbonneau报告发现的四个全球影响置于使用关系而非事务性契约的现代项目交付方法的背景下，构建工程管理(CEM)行业。本文的目的是对全球各地的建筑工程管理人员提出以下问题的对话:当前建设项目开发和交付采购策略的长期目标应该是最小化项目成本或最大化。
工程造价确定吗?
为了达到这一目标，将对投标程序进行简要的历史概述。特别地，低投标报价(LTO)和最佳价值采购(BV)将被简要强调。然后，本文将描述项目成本确定性，以及该原则如何与最低初始成本进行比较。一个案例研究将被用来进一步说明这一点。然后，结论将在最后一节给出。
2投标奖程序
“大约150年前，我们的先辈们为了遏制腐败、低效率和管理官员的管理不善，将竞争性的投标理念强加于我们”(哈普，1991)。在这篇文章中，读者可以再加15年的时间以及学习竖琴的150年。
运输部门仍将其大部分项目授予“响应最低、负责任的投标”(Tran et al.， 2016)。竞争性招标采购制度的大多数法定定义都围绕以下定义:
低标书招标采购——合同授予最低响应和/或可支持的投标方的采购过程。(Tran et al .,2016)。根据投标人须知(签字、日期、未模棱两可等)的说明，术语“响应性”和“负责性”对“表观投标报价”的技术上的正确性进行了纠正，并且明显的较低投标人表明，该公司有能力按照合同条款进行工作，例如提供必要的债券，并拥有必要的人员和设备(Kraft等人，2014年)。在大多数情况下，LTO过程是线性的，首先是客户端完成一个项目的详细设计，使用内部的或者是con的设计资源，并将设计图纸与标准的设计结合起来，形成合同的构建文档。然后再加上代理总和特别规定，然后用通常被称为招标邀请的邀请进行广告宣传。密封的报价是在一个特殊的日期和时间内收到并公开的。明显的低出价是基于对响应性的检查来确定的。之后不久，承包商发出了最低回应的投标报价提交了所需的文件并获得了合同。如果失去竞争对手认为存在一些违规采购,它有权提出抗议的奖,但根据Yu和王(2012),在“价格主导”LTO采购系统中,一个成功的抗议是困难的因为这个奖项度规,最低价格,完全是客观的。
LTO采购的一个优点是，它似乎可以很容易地向客户的上层管理的非技术成员证明金钱的价值(VfM)。其他奖励方法的使用要求客户的技术人员在建议选择一个不是最低报价的承包商时，对其上级管理层进行教育和安抚(Yuan et al.， 2009)。然而,在协议与夏博诺发现物等(2015),斯科特et al。(2006)表示,合同的授予单独基于投标价格最低的供应商可能是错误的经济如果有后续违约,迟交货,或者其他不满意性能导致额外的合同、行政成本。
“价格很重要，但考虑到其他必要的产品需求，如时效性、耐用性和质量，它已成为一个日益沉重的负担”(哈普，1991)。最低价格的采购并不一定要求给予最低的报价。在LTO奖项的竞争环境中，对成本、进度和质量的影响进行了大量的研究。
在大多数情况下，研究者都有为典型的运输项目(Ellis et al.， 1991;)找到可归因于移动到某种形式的最佳价值(BV)奖励系统的利益。Songer等人，1994;克劳利和汉彻，1995年;1997年，格兰斯伯格和埃利科特;莫内拉和格兰斯伯格，2001年;希格比，2004年;联邦公路管理局(FHWA)， 2006;斯科特·埃尔，2006年;布兰查德,2007;Scheepbouwer汉弗莱斯,2011;西方et al .,2012;2014年的鲁达·贝纳维德斯和格兰斯伯格;Tran等人，2016)。NCHRP报告561 (Scott et al. 2006)合成了美国各州和联邦法规中发现的BV概念。他们为“最佳价值奖”制定了以下定义:仅在国家采购法规中确定了15个不同的定义。
“最佳价值采购——在评估和选择过程中考虑价格和其他关键因素的采购过程，以尽量减少影响，提高理解的长期绩效和价值。”(斯科特等人，2006)。
BV奖励是基于一个单独的最低初始成本。Bamberger和Stark(2008)假定BV选择“判断投标报价的比较价值”，并“寻求选择提供最佳性能、资质和价格组合的供应商”。在寻求提高价值的过程中，公共所有者更倾向于选择那些与价格不挂钩的选择。
一种可能性是关系契约的方法，如alli，价格是通过协作来设置的。文化是由行业(明钦和Chini, 2016年)的法定授权和政治反对派对BV奖励的结果。使用BVawards，而不考虑用于选择获胜者的rubric的组成，必然会迫使从定性因素中获得的增量收益的合理性，与资本成本的增量增加(Van de Rijt和Santema, 2012)相一致。在BV判断中，“比较价值”是不可避免的。因此，使用涉及主观评价的选择增加了公共部门所有者的负担，以维持公平和开放的选择过程(Bamberger和Stark, 2008)。
这个突出的问题变成了一个公共客户如何将可能被认为是主观的因素纳入合同的过程中，而不引发可能推迟施工启动和消耗时间、资金和维护抗议的人力资源的奖励抗议(Shane et al.， 2006)。反对BV奖的唯一理由是，与165年前一样:防止机构内部的腐败，从而做出建筑项目的裁决。这一论点可能被Charbonneau委员会的发现揭穿了:“多年来，许多公共当局的立法、法规和实践的一致性，促成了共谋策略。”
预先选定的顾问和承包商(Botha和scheepbouwer,2015年)文献中充斥着这样的例子:如何鼓励创新，降低生命周期成本，加速时间表，以及承包商的表现(Gransberg和Ellicott, 1997;Higbee,2004;联邦高速公路管理局,2006;斯科特et al .,2006;布兰查德,2007;Tran等人，2016)。
至少，之前被引用的研究的综合导致了一个共识，即BV奖励不会增加最终成本，延长施工进度，或降低最终的建造质量。”一项研究发现,平均而言,设计的经理(一个特定形式的BV)项目调查研究中估计,设计项目交付项目的总体持续时间减少了14%,减少了3%的项目的总成本,并保持相同的质量水平相比design-bid-build项目交付”(联邦高速公路管理局,2006)。同样的结论在10年后由Minchin和Chini(2016)在佛罗里达交通部(DOT)项目的一项研究中得出。他们使用了大约1500个LTO和900个BV采购程序的数据，发现“所有(备选的项目交付)方法都提供了节省时间和增加质量的方法，因此节省成本是(研究的)绩效评估的主要考虑因素。”
然而，尽管有超过25年的经验证据支持BV奖，公共交通机构继续保持LTO的采购。
3 .通过最大化成本确定性来为金钱的价值。
正如Charbonneau的调查结果所表明的那样，专注于将项目授予最低价的竞标者，并创造出专注于成本节约的采购政策，这可以促进腐败。下一个问题是：在预算受限的环境中，一个公共客户如何能够以一种能够被非技术人员有效理解的方式来演示VfM呢？
再一次，虽然BV文献清楚地证明了它实现BV项目的关键成功因素的能力，但是解释变得越来越神秘，使得VfM的交流变得越来越模糊，更糟糕的是，更难以令人信服地证明那些授权资金、纳税人和媒体的政客是正确的。因此，客户的技术和项目管理人员有责任发现一个简单、有说服力的信息，可以通过项目性能度量来轻松地传达和验证。美国联邦公路管理局(FHWA)于2010年在“更好、更快、更便宜”的“更好、更快、更明智”(Mendez,2010年)的“更好的、更快、更明智”的陈词滥调中改变了长期的“更好、更快、更明智”的方式，从而从不得不为获得联邦资金(West等人，2012)获得联邦融资的道路上，释放出美国各州的网点。
FHWA还为高速公路建设项目设计了第二个口号'进去，出来，待在外面
很明显，这表明了对高速公路建设的偏爱，使得高速公路建设的重量增加了项目的进度和设计能使高速公路服务的生活最大化。这两个因素通常都是在conict中，以尽可能低的成本获得项目（Tran et al.，2016）。然而，在整个生命周期的基础上，这两个因素都与CEM项目交付文化的范式转换相协调，以最大限度地提高成本确定性。
3.1前期施工阶段工程管理。
在预算和提前计划的情况下，想要把一个建筑项目变成一个建筑项目，而在逻辑上，实际上是无意中导致了故意高估成本和时间的倾向（Odeck，2004）。此外，公共项目的首要目标是永远不需要更多的金钱或更多的时间从提供资金的实体那里获得更多的资金，就在1985年。因此，这个问题成为了制定计划，编程，以及设计决策的过程，这些决策既促进了成本，也促进了时间的确定性。在许多国家，普遍的做法是授予建筑前服务合同，如环境许可、设计、测量和地下调查（Bubshait等人，1998年）。这仅仅将重点从构建的成本节约扩展到项目范围的定义和细化过程，从而最小化了在设计和其他过程中所能应用的努力，而这些工作是基于有竞争力的定价约束的预算。不幸的是，咨询服务的LTO方法并没有意识到构建产品的最终质量(Hunter和Gransberg, 2014)的最终质量。在所有与建筑工程有关的项目中，最终的质量直接关系到施工前任务的质量(Lopez del Puerto et al.， 2016)。
设置预解释服务(PCS)预算的常用方法是使用基于可能的构建成本的程序级估计，并将其与客户的项目开发策略文档中经常发现的固定百分比(Craigie et al.， 2016)相结合。这种方法存在许多问题。首先，当一个不准确的个人电脑成本估计变成一个设计质量问题时，“你得到你所付的钱”这一老套的说法是适用的，因为客户的个人电脑顾问被迫将
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