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新的公共管理和警察控制的延伸:加拿大的社区安全和安全网络
Carrie B. Sanders and Debra Langan
加拿大布兰福德威尔弗里德劳里埃大学犯罪学系
摘要
越来越多的人开始讨论，在提供社区安全方面，需要采取合作应对措施，例如，预防犯罪的工作包括警察与各种社区组织和社会服务的合作。在本文中，我们从人种学角度研究了加拿大的一种发展——社区情况表——以更好地理解安全网络开发、实现和治理的过程。我们认为，为管理情况表而引入的管理措施是一种社会控制技术，它将社区安全和风险降低的责任重新分配给组织及其服务的客户。我们认为，情况表的运作方式就好像它们是中立的实体。然而，通过研究它们的发展、实施和治理的心态、政治和经济背景，可以确定它们如何受到传统警务做法的影响和影响，如果不认真对待这些做法，就可能逃避民主问责。
介绍
在加拿大和国外，关于公共治安的可持续性的讨论越来越多。例如，在2013年，加拿大公共安全部长代表所有负责司法和公共安全的联邦、省和地方(FPT)部长主办了警察经济峰会。此次峰会围绕公共安全三大支柱展开:警察部门的效率;新的社区安全模式(侧重于伙伴关系和协作);以及司法系统的效率。峰会强调了公民、警察和利益相关者参与的重要性，以发展和“投资于前瞻性的、综合的社区安全措施，以打击犯罪根源”(加拿大公共安全，2013年)。作为对峰会的回应，加拿大安大略省各地的警察部门正在与社会服务和社区利益相关者建立伙伴关系，以开发协作的、风险驱动的方法来提高社区安全(Kramp, 2014年)。在安大略省，这些新的安全网络被称为“形势表”。
“形势表”包含了人类服务行业之间频繁的面对面会议，“以检测复杂客户风险的急剧上升，共享识别客户需求所需的有限信息，并计划快速干预措施，以在伤害发生之前减轻这些风险”(Nilson 2016)。情境表的设计是基于对风险的“客观”分析和评估，以面向未来的、战略性的和有针对性的方法来实现社区安全与福祉，“将允许来自多个部门的人类服务提供者围绕客户结果的改善进行合作”(Nilson 2016)。虽然情况表在加拿大是独一无二的，但它与其他在全球范围内形成的针对社区安全的colla-borative方法类似——比如苏格兰格拉斯哥的中心;波士顿停火行动(Braga and Weisburd 2012);荷兰的“安全之家”(Terpstra 2008)和英国的“减少犯罪和混乱伙伴关系”(CDRP) (crawley -ford 2006)。
我们认为，形势表说明了一种更广泛的趋势，即安全网络的供应越来越多。尽管安全网络接近水晶治理的安全的一个关键要素(杜邦公司2004年,页87 - 88),安全网络可用的研究主要集中在私人保安的扩张在追求公共安全(剪切和sten 1981, 2003年约翰斯顿和剪切,装载机和沃克2006年,2007年,木头和剪切2007)。然而，人们对警察、社会服务和社区组织在追求安全方面越来越多地采用伙伴关系的情况所知甚少。这一点在加拿大尤为明显，在那里，对于安全网络(如态势表)如何运作、如何治理、以及对相关组织及其服务对象的影响(Nilson 2016)，人们缺乏经验。我们的研究通过回答以下研究问题来解决这一知识差距:情景表是如何开发、实施和治理的?这些网络的含义是什么？
在接下来的文章中，我们将首先回顾有关安全网络和新自由主义治理的文献。然后，我们讨论了建构主义的理论基础(Charmaz 2006)如何指导我们用来研究情况表的方法。接下来，我们将描述情景表应该如何运行，然后探讨影响其开发和实施的政治和经济背景。然后，我们将探讨如何通过集成NPM实践来治理情况表。从这一分析中，我们认为情境表及其对管理主义的运用，作为一种“社会控制的新技术”(Crawford 2006)，通过试图“负责任”并塑造个人和组织的观点和实践，扩展了警察的势力范围。
文献综述
有一种日益增长的“安全拜物教”，其中有一种“通过越来越多的安全产品和服务的积累来改善主观不安全感的愿望越来越强烈”(White 2011，第88页)。为了管理不断增长的公众需求，全球各地的警察服务正在开发新的方法和策略，以寻求吸收他人——如私人安全服务、社会服务和社区组织——来帮助实现安全治理(Ayling et al. 2009)。通过安全网络进行治安管理既是不安全和风险相互关联的结果，也是当前“风险社会”蔓延的结果(O reilly and Ellison 2006)，也是中央政府推动公共服务“提高效率”和“有效性”的结果(Maguire and John 2006，第68页)。推动社区合作和提高效率，再加上新的风险心态(Garland 1996, Ericson和Haggerty 1997)，已经导致了安全网络的发展，因为“hellip;hellip;伙伴关系和网络的建立确保(sic)一个资源的汇集和责任的稀释，使风险更容易和更容易接受处理”(杜邦2004，第78页;类似的观点参见Fleming和Rhodes 2005)。
这种转变从政府治理(Terpstra 2004)表明如何在当代环境监管提供了安全的公共网络,私人和社会福利机构,“意味着社区和个人预计将有助于自己的监管,保障和安全”(Ransley Mazerolle 2009, p . 366)。因此，正如霍利和希尔林所解释的那样，不再只有一个治理机构，而是由于分散和多元化的景观，出现了公共和私人的“提供者”和非人类的治理“行动者”(2017年，第164页)。在描述转向安全网络,装载机和沃克(2001)认为,警察抓住一个中心,在创建网络“锚定”的作用,“代理联盟”(Cherney et al.2006年,p . 379)通过招收外部合作伙伴的目标“进深了国家统治的“多层”条件的(剪切和约翰斯顿2010,p . 497)。在这方面，警察扮演着“社交”的角色。诊断专家和社区动员者的任务是“连接不同的服务提供者，共同努力解决社区安全问题”(Greene 2000, p. 314引述Brewer 2015)。
Loader和Walker(2006,2007)将这种转变称为锚定的多元主义——公民的治安不再由中央机构(如公共警察)来执行，而是由机构和政府来执行。Osborne和Gaebler(1992)为理解这种以国家为中心的框架提供了航海方面的类比——即国家保持控制，或者他们所说的“掌舵”功能，而外部机构对“划船”的责任越来越大。从这个“锚定的多元主义”框架中进行的许多研究都集中在理解安全网络的政治背景上，并认为由于安全网络的政治塑造，警察拥有重要的象征性权力和合法性(White 2011)。
另一方面，Shearing和Jonnston(2010)认为，多元格局导致了“节点治理”，在这种治理中，参与者(节点)之间的关系呈现出不同的形式和层次，包括协调、竞争、对抗和冲突。“安全网络中的节点被概念化为治理站点，在这些站点上，知识和资源被调动起来以“管理事件的过程”(Burris等人，2005年，第33页)”(Weber等人，2013年，第33页)。层次结构被一种更加流动的视角所取代，这种视角关注于“临时的实践中心”和“根据权力的不同位置，由一系列hellip;hellip;参与者(节点)执行的连续的、迭代的或多或少的临时过程”(Wood和Dupont 2006，第4页)。
在这方面，节点治理反对以国家为中心的、锚定的多元主义框架，并认为治理要复杂得多，需要许多机构的相互作用，每个机构都能够在不同的时间“掌舵”和“划船”，从而使国家成为“许多节点中的一个”(Johnston和Shearing 2003)。然而，对于使用节点治理框架的安全网络的研究，由于过于关注经济环境而忽视了导致其发展的政治环境而受到批评(White 2011)。White(2011)指出，安全网络的实证研究中缺少的是对政治和经济环境共同塑造安全网络的方式的分析。我们试图通过提供实证分析来解决这一理论差距，这一实证分析关注更广泛的政治、经济和组织背景如何影响形势表的制定、实施和治理。
虽然对于国家在安全网络中所扮演的角色存在分歧，但现有的研究确定了新自由主义价值观在这种治理形式中的中心地位。正如Terpstra(2008，第2页)所指出的那样，多元警察制度是建立在“对新自由主义的许多价值观的可靠性的信念”的基础上的hellip;hellip;[以及这样一种信念]，即当治理依赖于地方知识和能力时，它才能得到最好的实施。因此，预防犯罪和犯罪行为成为许多人的责任，因此需要一种国家管理和合作的办法。这种新自由主义技术是远距离治理的一个例证(Hannah-Moffat 2005)。
Garland(1996)认为，与围绕犯罪的新自由主义哲学的兴起相称控制和管理，国家采用策略来应对社会和政治需求犯罪的控制。例如，警察服务受到新的公共管理的影响(NPM)实践并实施了一些管理措施来提高效率和有效性(Loveday 1999, Martin 2003, Neyroud 2011, Sanders et al. 2015)。警方正在被越来越多的“目标管理”(2015年坦纳和Meyer)通过使用性能指标和措施,这导致了“不成比例的强调狭义效率,对可计算性和测量和控制的权力机制实施和执行所需的(Heslop 2011, p . 319)。
正如Terpstra(2004)所解释的，对NPM在警务中的整合最重要的反应之一就是责任化战略。胜利责任化策略定义为那些涉及的中央政府寻求犯罪行动而非直接的方式通过国家机构(警察、法院、监狱、社会工作等),而是间接地行动,试图激活作用的非政府机构和组织”(1996,第452页)。因此，曾经是警察和其他刑事司法组织的唯一责任的任务和职责，现在变成了公民和其他组织的道德责任(Terpstra 2004)。加兰指出，这种责任化战略不仅是简单地推卸国家职能的责任，而且还能建立一个更广泛的治理网络，使“国家不能，也不能有效地对预防和控制犯罪负责”(1996年，第453页)。
例如，英国的CDRP要求公共警察和社区组织这样携手合作，推行预防罪行的策略，例如《反社会行为令》，藉由禁止妨害治安的行为，以及将妨害治安的责任人拒于特定的空间和地点，以确保社区安全(Crawford 2006)。Crawford(2006)认为这些新的安全网络作为一种“新奇的控制技术”(Crawford 2006)发挥作用，塑造了组织及其服务的个人的日常实践。因此，“社区”成为社区安全倡议和干预的代理人和对象(Dunbar 2011, Bania 2012)。安全网络的整合，以及它们所培养的责任意识，已经导致了从政府到“治理”的转变，其中国家在远处进行治理(Terpstra 2004)。
然而，由安全网络推动的“远程治理”(Giddens 1990)提出了这个问题
这两个承诺——如降低成本、提高效率和组织的互操作性——以及对问责机制和民主原则的威胁(休斯2002)。例如，Terpstra(2008)对荷兰一所内城中学形成的安全网络的分析，证明了与本地安全网络相关联的非正式性如何使网络成员能够进行“变通”，从而为民主问责制和对他们的控制制造了困难。Terpstra的分析发现，“重要的个人和社会价值观涉及到安全政策和安全网络”，而促进“一类人的安全可能会产生意想不到的后果或另一类人的安全”(2008年，第223-224页)。
在本文中,我们使用新形势下表实施在安大略省,加拿大作为实证网站询问这个新的多元景观为了了解状况表开发,实施和管理,实现对组织的影响和客户服务(杜邦公司2004年,页87 - 88)。因此，我们对讨论或评估这些表格是否有效不感兴趣，相反，我们感兴趣的是理解社区安全、社区和国家之间不断变化的关系(Hughes 2002)。
方法:建构主义理论基础
我们进行了一项民族志调查，调查正在安大略一个中型城市中心开发和实施的情况表的过程和结果。在获得机构伦理批准后，我们采用了一种三角方法，包括文件分析、参与观察和对情况表成员进行深入的定性访谈(Denzin, 1978)。文件分析的数据集中在来自加拿大各地的七个情况表项目评估，以及七个政策和政府报告?
为了补充我们的理解，fieldnote的数据是在我们参与观察安大略省工作组(OWG)的几次会议期间汇编的，这些会议涉及警察和社区机构，目的是为社区安全和健康提供协作风险驱动干预措施的教育。为了在中型城市环境中执行情况表，还在社区会议和讲习班上进行了一百多小时的实地观察，从而收集了现场记录数据。综合这些数据制订了一个专题、半结构化的面谈时间表，从情况表中指导对警察和社区机构代表进行21次深入的定性面谈。
根据建构主义的理论框架，对采访记录、现场记录和相关文件进行了分析，以识别和归类与安全网络相关的主题(Charmaz 2006)。建构主义扎根理论建立在扎根理论的基本基础之上，通过提供一种系统的方法来收集和分析数据，并将意义形成过程、相互作用及其周围环境作为分析的中心焦点(Glaser和Strauss 1967)。它优先考虑参与者的经验和理解，同时认识到研究人员的反身性，因此能够利用已有的理论概念来引导对数据的理解的反身性数据解释方法(Addison 1999, Charmaz 2000)。通过我们对数据的深入研究，我们看到了与我们的分析相关的关于安全网络、责任和新自由主义的学术成果。为了从编码过渡到将数据理论化，我们进行了备忘写作(Charmaz 2006)，我们彼此共享分析备忘，以丰富我们对参与者经验的理论理解，并对这些新的安全网络进行主题上一致的解释。像休斯(2002),我们认为,社区安全的练习的是尽可能多的主题的一部分理论本身的(p。4)。因此,了解状况表操作和管理需要的一种方法,当代视角的地方,规划和实践的社会政治、文化、历史和“科学语境”(休斯2002,p。4)。接下来,我们开始首先描述状况提出了表是如何运作的。然后，我们概述了形势表的发展和实施的政治和经济塑造，然后探讨如何治理这些表。
情况表:一个协作的风险驱动的社区安全倡议lt;
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