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住房公积金的资金在中国住房发展中起到的作用
罗德尼豪斯
摘 要
由于改革开放政策，中国的经济一直在快速增长，伴随着我国经济成就，在中国主要城市的住房问题上仍然一直都没有解决。根据1949年以来的传统的计划经济，所有的住房生产是国家的责任。由于缺乏资金，新建住房的生产一直没能跟上日益增加的城市人口。
在1988年推出了城市住房制度改革提出了通过私人住房市场发展经济适用住房为普通家庭的策略。然而，这样一种战略的实施遇到了一些障碍，包括缺乏二手房市场的，未开发的房地产界，不明确的土地和财产的立法和缺乏适当的物业管理支持。在一片这些障碍，缺乏住房金融似乎是在问题的核心。为了生成用于住房发展资金，中国政府在上海于1991年推出了住房公积金（ HPF）计划，在这项政策里，要求所有员工和雇主向HPF计划贡献自己的工资的一定比例。对于职工个人账户分别设立在中国建设银行。今天的工人被允许提取其HPF积蓄，当他们退休时，或者他们可以使用自己的HPF积蓄购买房屋在私人楼宇市场，或从康居工程。虽然在计划的运作有一些变化，但 HPF现在大部分城市在中国实施。在上海通过使用HPF计划进行了实证研究，本文回顾了HPF在中国的融资保障性住房发展的作用。
关键词： 住房公积金； 住房融资； 住房政策； 上海； 中国
1．引言
住房制度改革已经成为80年代中期中国城市整体经济改革的重要组成部分。自1949年以来，中国作为一个社会主义国家，采取了福利分房制度，生产，分配和维修住房一直是相关单位的责任。不像一个单纯的雇主，工作单位提供的福利的几乎所有方面，包括住房，医疗和教育。这种情况下在80年代中期发生了变化时，住房制度改革在中国各大城市展开。早在上世纪70年代末，中国决定在社会主义计划经济内通过促进市场机制选择经济改革。经济改革进展顺利，并逐步扩大到其他非生产部门。到了80年代中期，国有企业/单位开始摆脱他们的福利责任，并专注于生产活动。这一发展的一个关键部分是具有改变住房提供就业福利相关的经济改革。
中国的工资仍然非常低，因为政府和工作单位提供大量补贴和社会福利给员工。需要经济改革时，这些补贴和福利可能被逐步取消。1998年，中国国务院总理朱镕基提出，住房市场将在中国经济改革中成为一个先行者部门。随着工资结构的改革,人们会提供更好的薪酬,以换取照顾自己的住房需求。在上海年人均实际收入在整个20世纪90年代有500％上升。最高收入者会在同一时期上升700％。人们的期望是，工人的收入水平普遍提高，政府帮助他们购买，而不是依赖于工作单位的员工宿舍自己的单位。这些改革的结果改变了住房从一种社会福利到一个私人商品。
国家自1988年，向市场颁布了一系列旨在为提供住房责任的房改政策，通过出售国有企业拥有的住房单位的工作单位，各种计划得以进行实施。然而，回答却没有如预期没有那么好。关键的原因是因为承受能力的城市居民和商品住房.在公平性分配中的不匹配，住房单位仍然由国有企业进行，这让房改更多的分配给工人难以实施。经过多年的零零碎碎的城市住房制度改革，中国政府通过了一项总的政策方向，城镇住房制度改革，需要的责任移交给国家到市场来房屋提供。在1990年代后期的主要重点是转向到购房者提供财政援助的运作水平。与先前在新加坡通过了住房公积金（ HPF ）计划相关联的原则，中国政府认为新加坡住房公积金这种政策适用于中国国情。
2．在中国城市中的HPF计划
1991年初，上海市委市政府建立了自己的HPF计划，并随后推出了房改政策，1991年5月在房屋改革方案的提出五个关键政策措施：
（一）实施HPF计划;
（二）提高租金和工资补贴;
（三）那些谁分配住房的人被要求购买住房债券;
（四）承租人有折扣购买国有住房;
（五）建立住房委员会。
HPF将被采纳为上海整体住房制度改革的核心组件，它提供了一个基本的和长期的手段，以满足工人的住房需求没有国家补贴。根据上海公积金管理中心，要达成引入HPF的三个主要目标：
（一）促进住房从福利到商品化的转化;
（二）财务支持，以增加住房的生产，并满足居住条件差这些家庭的的住房需求;
（三）建立住房制度，国家，单位和个人将联合起来，以供房屋发展提供资金。
上海是中国第一个实行将HPF作为金融工具的城市，住房制度改革，其中包括一种强制储蓄员工的一种形式。它把在上海所有雇主和雇员按照要求按月到员工工资账户，在HPF贡献的员工的百分比。最初的百分比定为5％，其后上升至7％，1999年，本计划的积蓄都存放在由上海住房公积金管理中心和使用基金仅限于提供贷款给企业，用于建屋指定银行;提供贷款直接向工人从私人房屋市场购买自己的房屋;并向企业或大型房屋维修工程的个别住户提供融资。
自1991年实施，HPF计划在上海已被普遍视为成功，它提供了一个榜样，其他城市很快效仿采用类似HPF方案。在上海HPF计划延续到20世纪90年代迅速发展。到2002年底，住房公积金计划在上海累计总金额为人民币57.773十亿。在2002年，上海HPF累计人民币10.942十亿，比2001年高出17.7％。
3．HPF计划的管理
在上海HPF计划旨在成为永久性的政策，因此至关重要的是，该基金计划的足够和适当的管理必须很到位，在HPF计划的管理和运作中遵循了三项准则：
(1) 个人储蓄辅之以工作单位补贴;
(2) 在一个单一的机构管理;
(3) 仅用于指定的房屋用途。
该准则规定，无论是从国有企业和民营/合资企业雇主与雇员建立并有助于HPF。预计非国有企业将迅速增加，当中国成为世界贸易组织（WTO）的成员，从而允许外国投资者在中国经营自己的企业。因此，住房公积金政策将成为融资的住房生产和消费为国有和非国有工人的重要来源。
HPF的操作基本上有三个组成部分：
（1）房屋委员会负责住宅在城市规划。
（2）公积金管理中心负责基金的运作和管理的机构，根据职责不同的方法会有所不同。
（3）指定专用银行
资金是存放在由公积金管理中心选定一家银行中。中国的人民银行负责对适用于HPF利率的决定，同时施工和财政部部负责监督该计划的战略和国家层面。在地方一级，房屋委员会决定政策与管理中心和协会指定银行负责对HPF的日常运作。
在实践中，并非所有的省市遵循的上海模式，因此，它们制定了自己的管理实践。一般而言但基本上在中国为HPF的管理采取了两种管理方法。在第一种方法中，管理中心委托一家或多家银行收集并管理该基金。房屋委员会将设立专门账户在选定银行将负责基金征收的基金管理中心的监督下的流动和跟踪。房屋委员会有至高无上的权利，决定与计划有关的事宜。在另一方面，银行负责办理存款，贷款和审计以及财务管理。根据该计划每名雇员都与指定银行的特定HPF存款账户。这种做法在上海及其周边城市的江苏省获得通过。中国建设银行是在上海的指定银行和上海公积金管理中心只负责监督银行的财务管理。
在第二种方法中，管理中心筹集资金，并提供管理和财务监督使用资金，包括单个记录的存储和检索。管理中心也有责任确保HPF用于指定用途。因此，银行只负责贷款发放给员工。在较小的城市中，如温州、桂林已经采用了这种方法。
因此，可以看出，第一种方法需要银行参与这项计划，从而减轻政府的财政管理负担。而且在实践中，管理中心必须保持基金记录的单位和个人，这将创建银行的工作重叠。在第二种方法中，银行和中心之间的关系是相对简单的。由于管理中心保留所有的记录，它具有直接管理和控制HPF的能力。房屋事务委员会和管理中心之间的关系往往没有明确界定，在一些城市，该中心是房屋委员会或房改领导小组（房屋事务委员会在一些城市的一个不同的名称）的控制下。在上海的管理中心是上海房屋委员会辖下，而在北京管理中心是北京市住房制度改革领导小组。在一些城市中，管理中心成立房屋委员会的一个组成部分，它往往是含糊不清和混乱，尤其在关系和权力分配中。
不幸的是，没有任何证据，以确定哪种方法应该采用，但多数地方政府已经选择第一种方式来实现自己的HPF方案。在试图促进和规范管理，国务院住房制度改革领导小组（国务院住房制度改革领导小组办公室和中国城市住房改革研究所，1996）提出，地方政府应该采用计算机网络系统和公积金卡网络系统管理在公积金。
该HPF在住房供应中的作用
在递减直接住房生产状态的作用
房改前，工作单位和政府分别负责生产的新住房和现有住房存量为全体员工的维护。在工作人员的住宅形式的住房单位所代表的住房存量的最大部分在上海，这已经强加给地方政府一个极其沉重的经济负担。在城镇住房制度改革的初始阶段，重点是通过共享政府，单位和个人，如在康居计划中的财政负担手段增加住房生产。工作人员的住房分配政策仍然是20世纪90年代实施和大部分的资金，无论是从国家或工作产生
单位自行直接用于新的住房生产。新建住房单元随后转化为员工的住房，要么分配或出售给符合条件的工人。在2000年，员工住宅在上海（上海统计年鉴，2001）则占总住房的86％。很明显，虽然在住房生产国家的作用已经减弱，工作单位继续发挥住房的生产者和最终用户之间的中间人非常显著的作用。因此，通过工作人员的住宅住房供应的概念，尽管已经出台于1988年的城镇住房政策改革的主要变化是在负担从国家预算转移到了工作单位和劳动者财政对住房的来源保持不变。
在上海，住宅投资仍是全市全社会固定资产投资的显著部分。自1995年以来住宅每年竣工的总建筑面积为10多万平方米，这个数字表明了城镇住房制度改革在增加住房建设，解决城市住房短缺的成功。住房制度改革的意义不仅在于释放国有企业的沉重的财政负担，也为振兴中国经济。在1999年年度工作-报告，朱镕基重申，住房制度改革是要成为在中国追求经济增长的主要任务（行业）之一。在住宅投资为人民币4.259亿，2000年占固定资产投资总额的25.1％，在上海（表3）。对于连续高层住宅生产的基金，主要是由于国内贷款和集资活动（表4）的持续增长。通过引入城镇住房制度改革，工作单位不能再依靠政府资助兴建宿舍为他们的员工，因此，他们被要求寻求替代来源
金融。 HPF的上海城市政府开始想法，以确保全市财政收入的某一部分被投向资本成为新的住房生产和现有住房的维护。在实践中，HPF经济适用房融资的生产在上海起到了非常显著的作用。根据张的研究“，”到1966年底，HPF在上海募集资金11.4十亿，并提供人民币84十亿贷款工作为住房建设和人民币20十亿抵押贷款46000户家庭购买单位。在上海的全社会住房建设的四分之一被HPF于1996年出资#39;。
虽然HPF被视为资金用于住房建造一个连续的来源和消费方面，国家康居工程生产住房为中国普通家庭提供给地方政府的重要财政支持。由国务院第九个五年计划（1995- 2000年）宣布国家康居工程计划在上海首次实施的安居工程（项目）的形式。该项目旨在为“提供廉租房”的家庭住房困难“”他们的生活面积小于4平方米每人。项目目标是到2000年74 600个家庭提供安居。
要做到这一点，共3000000平方米需要康居的待建。 （上海市委统计局，1995- 2002年，上海经济年鉴，1996年）。显然，如此大规模的建屋计划的实施需要巨额资金。这将是一个巨大的财政负担，政府如果项目完全由她资助的。在地方层面募集资金，尤其是HPF，并从银行贷款的项目融资中发挥了显著作用。 1995年，中央财政安排3亿元人民币住房贷款，以上海，而当地政府贡献了450进一步万元实施安居工程。建行的上海分行提供的人民币7.5亿住房贷款和HPF计划贡献了人民币4.33亿的贷款以支持该项目。该项目的剩余资金是从外壳办事处和工作单位自己。项目管理的生产550000平方米舒适的住房，为超过13万户
其平均居住面积低于4平方米每人。从国家助学贷款与地方提出了另一个4.5亿元人民币贷款余额达到1996年人民币300多万元。项目在1996年30协助200户住房困难参加置业年底，全国共康居620000平方米完成（上海经济年鉴，1996年，上海的住房年鉴发展局，1995- 1996年）。 1997年朱镕基在全国住房制度改革会议上，建议HPF计划应与安居工程作为住房制度改革的核心内容合作。该HPF方案可以积累资金从工作单位和职工住房建设和将是一个辅助手段，提供住房单元的住户作为一个短期的团队措施。 1997年，上海计划HPF提供共计人民币8.71亿的贷款，以资助安居工程。
因此，在1997年项目下完成的住房面积达到710000平方米（上海经济年鉴，1998年）。
安居工程遵循的原则，即三方，即对国家，单位和个人应分担解决住房问题的责任。因此，该项目下，中央政府只提供贷款作为财政援助的最初来源。工作单位然后不得不筹集资本以构建舒适的住房（低成本住房）和个人然后将购买的住房单位与公积金和银行贷款。安居工程的成功是由HPF在上海的快速发展提供支持。
经过多年的房改，中国政府考虑通过促进个人家庭作为一个长期战略，它可以振兴当地的房地产行业并培养在长期的经济增长置业。最初，中国政府在住房制度改革采取的战略主要集中在生产方面，旨在生产为穷人廉租房。安居工程是一个典型的例子。根据这一战略，在HPF在上海舒适的住房融资产品中发挥了显著作用。在实践中，上海住房公积金管理中心担任开发人员和直接参与经济适用房的开发。由20世纪90年代末，在上海使用的HPF已经从生产方转移到需求方。提供低息住房贷款给用户成为HPF的主要任务。制定了政策措施以刺激住房需求。对于情况下，住房贷款的还款期限从15年至20年延长，首付金额从30％降低到了财产价值的20％。该HPF还与各大银行密切合作，在上海提供#39;#39;复
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