The Effectiveness Analysis of Chinarsquo;s Real-estate Regulatory Policy
Kaikang Tang1 and Xueping Xu2
Abstract: Since 2003, the Chinese government began to intervene in the real estate
market. The domestic real estate market had experienced three large-scale regulatory
changes and those regulationsrsquo; effectiveness had become the focus of public concern.
This article reviewed nearly twenty-years regulation history, and summarized
substantial researches on real estate market regulation. Based on previous researches,
we endeavor to analyze the effects of current real estate market regulation policy, and
make a deep analysis on the reasons why real estate market regulation policy does not
work. Accordingly, we put forward a sound proposal about the domestic real estate
market regulations and give policy suggestions.
Keywords: Real estate market, Regulatory policy, Housing price.
JEL Classification: O53, R21, R28, R31, R38
1. Introduction
Chinarsquo;s economic development has been successfully on going for more than three
decades. Comparing with the Western industrialized countries, Chinarsquo;s economy has
been in the combination of strong government control and market mechanism. To
keep the nation united in peace, a strong central government is the only way to go,
which has been proved by two thousand years of history. It became a part of Chinese
culture. This is the key point to understand modern Chinarsquo;s economic policies.
Therefore, the government macro-control is always there, even it is not efficient.
In order to supervise and standardize the real estate market, Chinese government
promulgated real estate market regulation policy for the first time in 2002. So far, this
real estate market regulation policy has been revised for several times in a decade.
From 2003 the tightening regulation to the 2008 incentive regulation, and to 2010
comprehensive administrative inference, Chinarsquo;s real estate market regulatory
progress has twisted and turned. The regulation effect has become the focus of public
concern. Meanwhile, with the acceleration of domestic urbanization, a large number
of peasants have been migrating into cities. Housing demand of those migrants
continued to rise, and gradually showed the trend of inelastic demand. The question,
how to guide and deal with the rigid inelastic demand, has become an important issue
not only for the current economy but also for the future development of the economy.
In addition, facing global economy downturn, stock market depression and the lack of
investment channels, purchasing house has become the safest prevention from
financial inflation, contributed to wealth accumulation, which has led to artificial high
prices and endless controversy on real estate bubble. Combined with the
socio-economic environment and the current real estate market regulation policy, this
article studies the effect of regulation policy and discusses why the real estate market
regulation policy does not work. Accordingly, we will put forward a sound proposal
about the domestic real estate market regulation.
1
2
Associate professor, International Business School, Beijing International Studied University. Email:
tanglaoshibisu@126.com
Graduate student, International Business School, Beijing International Studied University.
93
Tang and Xu
2. Review on Regulatory Policy of Domestic Real Estate Market
2.1. Research on Necessity of Real Estate Market Regulation Study
Wang amp; Xue (2004) explained that since all land in China are owned by the state and
Chinese government is as the representative of the sole land owner, the special status
of macro control on the development of real estate by the government is very import
and necessary. Xie (2011) believed that the increasing real estate speculation in recent
years resulted in soaring housing-price and huge real estate bubble. Gao (2011)
argued that the state had to carry out macro-control on real estate market in order to
guarantee the sustained and healthy development of Chinese economy. Currently,
China economic growth overly relied on real estate and related industries. Therefore,
when the state carries on regulation policy to stabilize housing prices, the economy
faces with deflation risk, which leads a policymakerrsquo;s dilemma.
2.2. Research on Regulation Methods of Real Estate Market
Zheng (2013) proposed that the state should reconstruct tax system for real estate,
which could adjust market supply, and fight against market speculation by tax
leverage. Feng (2013) proposed that when the government carried out macro-control
on real estate market, the administrative means which were temporary measure should
be used with caution, and they should coordinate with economic and legal means. We
should have a scientific research about the real estate regulation and coordinate the
use of taxation, credit, finance, money, capital, and legal measures. It was necessary
to resolve short-term contradiction and establish long-term mechanism, so that
government could carry out prudent macro-control under the guidance of scientific
system. Zhang (2010) discussed that real estate macro-control should establish
appropriate regulatory mechanism to stabilize long-term expectations of market
players and carry out the effective incentive mechanism to realize the balance
between economic efficiency and social equity. Regarding regulation mechanism
direction, government could implement finance, credit and tax policies to increase
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对中国的房地产调控政策的有效性的分析
摘要：自2003以来，中国政府开始干预房地产市场。国内房地产市场经历了三个大型调控变化并且这些调控的有效性已成为公众关注的焦点。本文回顾了近二十年的房地产政策历史，并总结了房地产市场调控的实证研究。在前人研究的基础上，我们试图分析当前房地产市场调控政策的影响，以及对房地产市场调控政策不健全的原因进行了深入分析工作。据此，我们对国内房地产市场法规及政策提出相应的建议。
关键字：房地产市场，调控政策，房价
引言：中国的经济已经经过了30年的快速发展，不同于西方发达国家，中国的经济是由强大的政府调控和市场机制的相结合而成的。二千年的以来的历史证明了为了保证国家团结和平，一个强大的中央政府是唯一的出路，这也是中国文化的一部分。所以它是理解现代中国的经济政策的关键点。中国的政府宏观调控总是存在的，即使是效率不高。为了监督和规范房地产市场，中国政府2002年度房地产市场调控政策首次出台。到目前为止，房地产市场调控政策十年来多次修订。从2003收紧调控到2008激励调控，到2010行政综合调控，中国的房地产市场调控与时俱进。调控效应已成为公众关注的焦点。同时，随着国内城镇化进程的加快，大量农民进城。这些外来人口的住房需求持续上升，并逐渐呈现非弹性需求趋势。这个关于如何指导和处理刚性非弹性需求问题，已成为一个重要问题。它不仅关系当前的经济，而且对经济的未来发展也至关重要。此外，面对全球经济低迷、股市萧条和缺乏投资渠道，购房已成为最安全的预防金融膨胀方法，它促成了财富的积累，但是也导致了人为高房价与无休止的房地产泡沫。结合社会经济环境和当前房地产市场调控政策，该文章主要研究了调控政策的作用，探讨了房地产市场调控政策的作用为什么不理想。并且，我们会提出一个合理的关于国内房地产市场调控的建议。
国内房地产市场调控政策研究综述
- 房地产市场调控研究的必要性研究
王、薛（2004）解释说，由于中国的土地都是国有的，所以中国政府是土地所有人的代表，其特殊地位对房地产开发的宏观调控是非常重要的和必要的。谢国忠（2011）认为，近期房地产炒作增多导致房价飞涨和房地产泡沫巨大。高（2011）认为，国家必须进行宏观调控房地产市场，以保证中国经济持续健康发展。目前,中国经济增长过度依赖房地产及相关行业。因此，当国家进行调控政策来稳定住房价格时经济面临通货紧缩风险，这导致决策者的调控困境。
2. 房地产市场调控方法研究
郑（2013）提出国家应该重新构建房地产税制，以此调整市场供应，打击市场投机税杠杆。丰（2013）建议，当政府进行宏观调控房地产市场时，应谨慎采取临时措施，同时将经济和法律手段相协调。我们要对房地产调控进行科学研究，并且协调税收、信贷、金融、货币、资本和法律措施的使用。这是解决短期矛盾和建立长效机制所必要的，它使
政府可以在科学的指导下创立严谨的宏观调控系统。章（2010）讨论房地产宏观调控应建立
适当监管机制以稳定长期预期的市场，并实施有效的激励机制，实现平衡经济效率与社会公平。对于调控机制的发展方向，政府可以实施财政，信贷和税收政策，为投资者增加投资成本，降低其投资收益和改善市场主体的期望。同时，房地产市场应该增加有效的土地供应，在总量增加的前提下改善住房供应结构，建立相关风险控制、住房保障机制和房屋租赁系统。
- 房地产市场调控政策的整体效应研究
太阳（2010）讨论了国务院NO.10国家通知关于坚决抑制商品房价格的飙升，在一些城市着重调控价格水平，但并没有实质性的缓解城市居民买房子负担沉重的困境。国务院NO.10国家公告遏制了投资，打击了投机行为，但也阻碍了市场的刚性住房需求和进一步的住房需求。
周小川（2008）认为，房地产市场调控措施越强，房价就越高。事实上，国务院颁布的这六条规章没有达到平抑房价的目的。他还探讨了从以下几个方面调控失效的根本原因：（1）时间滞后的住房调控，（2）中央与地方之间的博弈关系，（3）地方与开发商之间特殊关系（4）供需矛盾。孔（2011）建立马尔可夫切换模型并应用模型对中国的房地产市场分析。他发现，国内住房价格在一段时期内的增长速度是不断变化的，1998年以来，宏观调控政策是重要的影响因素。他指出，房地产市场发展的惯性，房地产调控时滞，多样性的调控目标冲突，无效的法规和执法监管失效的也是调控失效的主要原因。
监管政策效应分析
国家出台了一系列适当的宏观调控政策，抑制过热的房地产市场。在某种程度上，这些政策对稳定住房价格，维护房地产市场的稳定发展起了重要的作用。自2003以来，政府开始干预房地产市场，国内房地产市场已经经历了三次大规模的调控包括监管收紧，刺激调节和行政干预。
- 第一阶段紧缩调控2003至2008
住房调控政策的主要目的是抑制房地产市场的过热投资，控制住房价格，调整不合理的住房供应结构。2003年四月，中国人民银行发布关于进一步加强房地产信贷管理规定开发商的贷款需求，与房地产开发企业资质认证，信用等级高低，有无债务挂钩。这是中央政府首次采用行政干预的方法，抑制过热的住宅产业和产能过剩。2004年3月，国土资源部和监察部联合发出通告，严厉要求各省、自治区、直辖市规范有争议的国有建设用地转让协议。2005三月，为了防止房地产泡沫进一步膨胀，中国人民银行发布调整住房贷款政策与商业银行下调金融机构超额准备金利率，提高消费者的住房贷款从20%到30%的首付款。2006五月，中国国务院发出NO.37通知调整住房供应和调节房价。在此之后，九部委立即推出十五规则，并开发了一系列的量化标准，诸如控制住房套型，居住区，小户型的比例和新公寓的首付。随后，国家税务总局出台相关文件，统一各地的房屋销售税政策。2007年建设与中国建设银行合作部发布关于加强房地产经纪管理、规范交易结算资金账户管理的通知。该通知切实为二手房交易提供指导，成为里程碑式的房地产文献。2008年3月财政部和国家税务总局联合下发通知（财税第2008号第24号）第7号，明确要求房地产开发商必须按照规定的比例建设廉租住房和经济适用房。为了挤压房地产泡沫，中国人民银行决定采取紧缩的货币政策来规范信贷，增加2倍金融机构人民币存款准备金率。
- 第二阶段是2008至2009年底的激励性调控
2008全球金融危机的影响下，中国的房地产市场正徘徊在衰退的边缘，中央政府调控的趋势由紧缩政策转变为激励政策，以刺激房地产市场的发展。宏观经济形势恶化，房地产行业从2008下半年开始低迷。中央政府推出了“四兆元”的经济刺激方案和相关刺激政策。这是宣布“一揽子刺激计划，约4兆元（约5700亿美元）将在未来两年在10个主要领域的项目融资，如低收入住房、农村基础设施、水、电、交通、环境、技术创新和灾后重建，尤其是5月12日的地震”。对于首次购买公寓的居民，他们的合同税降低到1%，低于90平方米。免征个人住房销售和印花税，个人住房公积金贷款比例降低0.27个百分点。随着金融救援的实施，房地产市场出现了新的面貌，房地产成交量逐渐上升，市场呈现回暖态势。
- 第三阶段是综合行政调控从2010年初到现在
2010开设综合行政干预和调控的序幕。2010年一月，国务院颁布的2010号4国务院关于促进房地产市场平稳健康发展，这是为了增加第二套房子贷款。2011年一月，国务院颁布了国务院2011 1号关于进一步提高监管效率的房地产市场，要求地方政府要继续增加土地有效供应，进一步刺激住房建设和完善差别化住房信贷和税收政策，遏制投机性购房。2012，四家国有银行宣布，他们将有效地满足家庭购买第一套商品房的贷款需求，并在基准利率的基础上为首次购房者设定合理的贷款利率。但第一套房的首付比例高达30%。2013年二月，中国总理温家宝确定的措施，加强房地产市场调控政策法规，重申以限购、限贷、坚决打击投机买家在国务院常务会议。通过三大宏观调控，保障房地产市场健康发展，妥善处理房地产投资之间的关系，促进物价稳定和居民的基本住房需求，中央政府和地方政府出台了一系列调控政策。三大宏观调控的政府政策和调控目标不同，具有差异性的调控政策频频出台。政府的宏观调控政策没有达到预期的效果，甚至那些调控政策也没有发挥作用。例如，第一轮紧缩调控旨在抑制市场供应，降低房地产市场的温度，但相反国内房地产市场达到高峰，住房价格大幅上涨。总体而言，2003以来，政府确实对房地产市场进行了宏观调控，但这些调控效果不太理想，对房地产市场没有达到预期目标。
政策失败原因分析
在中国房地产市场的调控政策的主要目的是为了稳定住房价格。尽管这些政策调控了十多年的房地产市场，但是无论是全国数据还是本地数据显示，一线城市商品房价格和二手房价格都在不断飙升。这表明国内宏观调控政策收效甚微。因此，我们努力需要反思这些宏观调控政策，找出宏观调控政策失灵的原因。
- 完全市场化发展的房地产市场
1998，中国的城市住房制度从福利分房转向市场的私有制。国内住房市场进行完全市场化的发展，每个人都可以从市场买房子。住房市场化表明，政府认可的商业产权住房，与以前的福利住房相比这是一个巨大的飞跃。。然而，当国内房地产市场化进程取得进展时，政府对住房的双重属性没有给予足够的重视。对中国人来说，住房是一种特殊的消费产品，它不仅是一种私人物品，也是一种公共物品。因此，政府忽视了经济适用房和廉租房的建设。同时，国家出台的经济适用住房政策没有得到有效执行。经济适用房建设不符合经济适用住房管理规定的规定，未严格控制建筑面积和购置条件。经济适用房发展成为变相的商品房开发。廉租房建设资金不足，经济适用房管理不力，使得房地产调控混乱和困难。2006后的政策取向是确保政府的住房保障责任，并将责任分配给地方政府领导人，众所周知，中国是一个人口过多的国家里，土地是稀缺的。因此，所有的人都住在大房子里是不现实的，所以他们主张合理的住房消费和购买小房子。
- 过度依赖行政规制
纵观近10年的房地产市场调控史，中国政府更倾向于用行政手段，而不是用经济手段介入其住房市场。面对飞速的价格上涨和日益增加的公众压力，市政府对房地产市场实施了不适当的行政干预。为了遏制房价上涨，市政府经常采取行政法规限制土地使用，对住房结构实行强制性控制，并不断出台政策，加强相关审批管理。行政规则的过度使用往往扭曲市场信号，诱发开发商和购房者的非理性价格预期，加剧市场波动。短期信贷限额和购买限额降低资本，市场资源和市场供应效率。根据经济学理论，市场机制本身具有内在缺陷，即市场失灵，包括垄断、负外部性、公共产品、信息不完全等条件。在中国的房地产市场，不仅有外部性、不完全竞争、信息不对称的问题，还有一些商业房地产的产品是公共产品。因此，我们应该注意的是，过分依赖行政规则可能造成不适当的市场干预，这是最重要引发调控政策失灵的现象的原因。
- 采购限额的广泛实施和市场供求信号的中断
经济的快速发展和城市化导致在中国主要城市的住房需求爆炸性增长但住房供应却是短缺的。一些大中城市也出现了住房供应与住房需求的不匹配。这导致了房价的迅速上涨。为了抑制物价上涨，政府制定了严格的限购政策。2011一月国务院规定NO.8房地产调控措施:
当地房地产开发商应暂停出售房子给已经拥有两个或两个以上的房屋本地户籍居民家庭和有一个或多个房源的那些非本地永久居民。措施出台后，各大城市相继出台限购令。作为一项短期调控政策，无疑取得了立竿见影的效果，大城市的商品住宅需求得到了快速控制。然而，限购对住宅市场产生了负面影响。它是有效地控制了房地产投资的投机行为，但扰乱了市场供求信号，阻碍了大城市的城市化和国际化。
- 缺乏透明的房地产信息系统
与西方发达国家的住房登记制度相比，我国住房信息登记制度的建设起步较晚。住房信息系统最近建成运行。它记录房屋总金额、住房分配结构和土地出让信息，但缺乏特异性和准确性。由于政府的调控政策和措施，该制度只能依靠间接的数据和信息，从而导致调控政策，市场需求和公众期望之间的不匹配。同时，住房信息系统的缺失大大降低了监管政策的实施效果和力度。因为没有准确的信息，市、区行政会使用假报告时，他们完成了中央政府的宏观调控政策。此外，土地管理的失控也是政策失灵的重要原因。由于缺乏土地租赁的公共平台，一些房地产土地贸易商可能使用了非法手段进行土地交易。
- 既得利益集团的阻碍
具体来说，既得利益集团是市、区行政依赖土地财政，不同所有制形式的开发商以及投机财团。土地财政成为部分地区市政收入的主要来源。虽然中央政府可以控制土地，利用土地总体规划，但是市、区行政仍然可以控制土地供应量，供应类型，和转让价格。自发的，一些城市和地区行政也建立了一批国有或国有房地产开发公司，直接参与市场竞争。比如，在前50名的上海房地产开发商中，有60%的开发商与国家资本有关联，并且进入前10名的有七家。地方政府干预程度较深，是房地产开发的主要利益相关者。当中央政府颁布的调控政策与众多既得利益集团的利益相冲突时，有形之手开始相互制约，宏观调控政策的效果大大抵消。
完善房地产调控政策的建议
在以上内容的基础上，分析了调控政策失灵的原因，提出了改善房地产市场宏观调控的五点建议。
- 分类发展与双轨调控机制
政府应该认识到住房具有双重属性，即商品属性和公共物品属性。住房不仅是投资产品，还可以保障人们的基本生活。因此，我国房地产市场应实行分类发展和双轨制调控机制。分类发展是政府和
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