The Chengzhongcun Land Market in China: Boon or Bane? — A Perspective on Property Rights
LI TIAN
Abstract
With the rapid expansion of Chinarsquo;s cities since the 1978 economic reform, more and more villages have been swallowed up by urban sprawl. The retention of collective land ownership in chengzhongcun has, on the one hand, made low-rent housing affordable for migrants; on the other hand, however, it has exposed chengzhongcun to many social, economic and environmental problems. Based on a case study of chengzhongcun in Guangzhou, and using an analytical framework of property rights, this article has found that maintaining collective land ownership in chengzhongcun has been socially and economically costly, but a redevelopment strategy without a complementary affordable housing scheme may be problematic. In order to solve the problems of chengzhongcun, an institutional reform of collective land is required.
Introduction
Over the last two decades, China has witnessed rapid urban growth. With the surplus rural labour unleashed by the de-collectivization program in 1978, rapid industrialization and a continuing large income disparity between rural and urban residents, the massive rural–urban migration has been overwhelming since 1980 (Liu et al., 2003). With accelerating urbanization and city expansion, many villages that used to be located on the periphery of the city have been engulfed by urban development. When such villages are faced by urban development, Chinese local governments adopt two different approaches: one is to convert all the village land, whether farming or residential, directly into urban land; the other is to convert part of it, mainly the cultivated part, into urban land, but to leave the status of the residential land unchanged so as to reduce the compensation and time cost. It is this latter process that leads to the emergence of chengzhongcun in the inner city.
The term chengzhongcun may be literally translated as lsquo;villages amid the cityrsquo;. In reality, however, they are lsquo;villagesrsquo; only insofar as they are places where the title to the land still belongs to a collective (Li, 2006). In this article, chengzhongcun are distinguished from what geographers call lsquo;urban villagesrsquo; — where residents share cultural or racial characteristics (Johnston et al., 1995) — and also from villages on the city fringe, where land is often acquired at a low price, and compensation is not sufficient for former farmers to maintain their standard of living (Bao and Hu, 2003). Chengzhongcun are not common in China, but they are typical of some southern cities. The term mainly refers to villages with a heterogeneous population and land use that are encircled by the inner city but where ownership of the land is retained by village collectives.
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The chengzhongcun land market in China |
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In China, collective ownership and state ownership of land coexist. Under the Land Use Rights (LURs) system, urban land can only be acquired after paying LURs fees,1 but collective land is allocated to farmers and village committees free of charge. Once encircled by the cityrsquo;s built-up area, villagers in chengzhongcun have taken advantage of the fact that their land is located in prime positions and exploited it for profitable purposes, either by providing low-rent housing for migrants or by building structures for commercial use.
Recently there has been a crop of sociological studies about the urbanization of villages in China. Some focus on the reorganization of social-relations networks in villages within large cities (Ma and Xiang, 1998; Xiang, 1999; Liu et al., 2003); some are concerned with the social stratification of villagers (Li, 2002); some deal with the role of chengzhongcun in providing affordable rental housing (Zhang et al., 2003). Interestingly, the part that chengzhongcun play in city development has been quite controversial. Although the low-cost self-help residential units in chengzhongcun are regarded as a substitute for affordable and accessible state housing when none has been provided for rural migrants (Zhang et al., 2003; Li, 2004), the Chinese media are much more likely to criticize chengzhongcun for their problems, such as chaotic land use, dilapidated housing construction, disintegration of public security and the environment, severe infrastructure deficiencies, intensified social disorder, large windfall gains for urban villagers and the deterioration of the cityscape (Tian, 1998; Zheng, 2000; Gransow, 2002; Liu and Yang, 2004). Recent literature has provided a diversified understanding of social and economic life in these villages. Little research, however, has probed the rationale and problems of these villages from the perspective of property rights, particularly the core issue — conflicting legal and economic property rights covering the collective land in these villages. This article is an attempt to fill this gap by analyzing the ambiguity of collective land property rights in chengzhongcun.
This research is based on several sessions of field work undertaken by the author in Guangzhou, as well as the scrutiny of relevant policies. It is organized as follows: the next (second) section examines the institutional background of dual land ownership in China; the third section briefly traces the emergence of chengzhongcun. The following section describes the socio-economic characteristics and problems, taking Guangzhoursquo;s chengzhongcun as case studies, while the fifth analyses the collective land in chengzhongcun from the perspective of property rights. The sixth section considers the attitudes of the gov
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中国城中村土地市场：福还是祸?-关于产权的观点
李天
摘要
自1978年经济改革以来，随着中国城市的快速扩张，越来越多的村庄被城市扩张所吞噬。在城中村，集体土地所有权的保留，一方面为农民工提供了廉租住房；但另一方面，它也暴露了城中村对许多社会、经济、和环境问题的影响。本文以广州城中村为例，运用产权分析框架，发现在城中村保留集体土地所有权在社会上和经济上都是代价高昂的，没有配套的经济适用房方案再发展战略可能会出现问题。为了解决城中村的问题，需要对集体土地进行制度改革。
简介
在过去的二十年里，中国的城市发展迅速。随着1978年“去集团化”计划释放出农村剩余劳动力，快速工业化和城乡居民收入差距持续扩大，自1980年以来大规模的农村人口流动已经势不可挡(Liuetal，2003)。随着城市化和城市扩张的加速，许多曾经位于城市边缘的村庄被城市的发展所吞没。当这些村庄面临城市发展的时候，中国地方政府采取了两种不同的方式:一是将所有的农村土地，无论是农业还是住宅，直接转化为城市用地；另一种是将其部分(主要是耕地)转化为城市用地，但不改变住宅用地的现状，以减少补偿和时间成本。正是后一个过程导致了城中村在内城的出现。
“城中村”一词可以直译为“城市里的村庄”。然而，在现实中，它们只是“村庄”，因为它们是土地所有权归属于集体的地方(Li,2006)。在这篇文章中，为与普通村庄区分，地理学家将城中村称为“都市村庄”——居民分享文化或种族特征(Johnstonetal,1995)；还称之为城市边缘村庄，通常土地价格低廉,提供的补偿不足以使之前居住在这里的农民维持生计(包和胡,2003)。城中村在中国并不常见，但在一些南方城市却很典型。这个词主要指的是人口众多、土地使用不均匀的村庄，这些村庄被内城包围，但土地所有权仍由村集体保留。
在中国，集体所有制和土地所有制并存。在土地使用权(LURs)制度下，城市土地只能在支付LURs费用后获得，1 但是集体土地是免费分配给农民和村民委员会的。城中村的村民一旦处于城市的城建区范围内，他们就会利用这一情况:他们的土地位于黄金地段，因为有利可图的目从而利用土地，要么为移民提供廉租房，要么为商业用途建造建筑。
近年来，我国农村城市化进程中出现了一系列社会学研究。一些重点关注大城市中农村社会关系网络的重组(Ma and Xiang,Xiang，1998;Hu，03);一些人关注村民的社会分层(Li, 2003);一些处理承中村在提供廉租
1 公众使用可获豁免缴交LURs费
房方面的作用(Zhangetal，2003)。有趣的是，城中村在城市发展中发挥的作用一直备受争议。虽然城中村的低成本自助居住单元被认为是廉价和可居住的国家住房的替代品，但没有提供给农村移民(Zhangetal，2003）。中国媒体更有可能批评城中村的问题，如土地使用混乱、房屋建设破败、公共安全与环境的瓦解、基础设施严重不足、社会混乱加剧、城市居民意外暴利以及城市景观的恶化(田，1998;郑,2000;Gransow,2002;刘、杨,2004)。最近的文献对这些村庄的社会和经济生活提供了多样化的理解。然而，很少有研究从产权的角度探讨这些村庄的基本原理和问题，尤其是核心问题——这些村庄的集体土地的法律和经济产权相互冲突。本文试图通过分析城中村集体土地产权的模糊性来填补这一空白。
本研究基于笔者在广州进行的几次实地工作，以及相关政策的审查。它的组织形式如下:接下来这一部分考察了我国二元土地所有制的制度背景；第三部分简要介绍了城中村的出现；第四部分以广州城中村为个案研究社会经济特征和问题；第五部分从产权的角度分析了城中村的集体土地；第六部分考虑了政府和当地居民对城中村改造的态度；第七部分总结了改造成中村的政策含义。
双重土地所有制:新兴土地市场的制度安排。
许多学者强调财产权在降低交易成本和促进经济增长方面的作用（Furubotn Pejovich,1972；North,1981；Zhang,1982；Bromley,1991；Eggertsson,1993；Barzel,1997)。他们指出，一个完整和明确的个人财产权的规范减少了不确定性，并倾向于促进资源的有效分配和使用。尽管如此，在一个不完美的世界里，建立明确的产权的交易成本可能是高如天文数字的。产权、经济权利和法律权利有两个方面，Barzel(1997)定义如下。资产的经济权利包括个人消费该资产服务的能力。根据这个定义，个人对商品的权利更少，易导致盗窃或交易限制。法律权利的定义是政府将其作为一个人的财产来界定和执行。法律的界定既费钱又不完整，当交易成本为正时，资产的权利将不会被完美地描述出来。由于产权从来没有被完美地描述过，一些有价值的资产将被留在公共领域，以开放的形式获取。然而，在公共领域中获取利益并不是没有代价的，竞争各方所花费的资源有时会浪费，因为这些资产没有得到保护。
此外，在现实中，产权远不够灵活。Eggertsson(1990)强调，产权往往滞后于环境的变化，并对经济发展和增长起到抑制作用。North(1996)认为引入特定的正式规则有时是无效的，因为在正式规则和非正式规则之间存在不匹配的地方，正式规则将不被执行。相反，更好地了解非正式机构的作用可能有助于设计正式规则，以利用现有的非正式规则，并广泛地依赖于自我执行。
与以往的其他激进做法相比，中国的产权领域的变化是模糊的(Li,1996)。Zhang(1982)认为中国政府故意创造了一个模糊的产权制度，使国家可以随意改变规则。产权在中国改革经济中的作用是很有争议的。一方面，制度变迁被认为是为中国成功的经济改革铺平了道路，他们已经消除了地方政府自治的限制，并为地方政府注入了强有力的经济刺激，使其企业化(Oi,1996)。另一方面，中国的改革经常受到批评，因为它没有系统的方法，而且规则也不清楚。这种模棱两可增加了不确定性，助长了腐败，增加了成本，并降低了投资的动机(Rawski,2001)。
在经济改革所采用的试错办法中，包括新旧制度共存的渐进主义，已反映在重大的经济和体制改革中。土地市场也不例外。土地集体所有制和国家所有制并存，是为了发展农业经济，缓解城乡收入差距。根据1998年修订的《土地管理法》，所有城市土地属于国家，而农村土地属于集体所有。集体土地属于农民合作社、村委会等多种农民经济单位。此外，第43条规定，任何要求使用国家土地的个人或工作单位必须向有关政府部门申请规划许可；但是，村级企业、农民住房和集体土地上的村镇公共设施建设，可以免收这一申请。因此，1998年的土地管理法在土地所有权和土地使用管理上都体现了双轨制。虽然在1988年，土地使用权制度的建立使得租赁、转让和出售城市土地有不同的时间限制,农村集体所有权分配给农民的土地,人们可以用它们来培养和构建自己的房子(在中国这片土地叫宅基地)。集体土地可以继承，但不经过法定程序就不能转化为城市使用。中国政府通过严格划定城市土地和集体土地之间的界限，建立了一套双重土地管理制度。
双轨制土地利用制度在全国统一实施。Ho(2001)指出，中央政府刻意回避有系统的土地登记，并使集体所有权在法律上没有明确规定。这背后的原因是害怕大规模的社会冲突，另一方面，也希望为区域试验和任期安排创造空间。许多农村地区的贫困和农民长期依赖土地的传统使得农民可以免费使用集体土地。然而，在一些发达城市，由于快速扩张和政府投资所带来的土地价格飞涨，城市土地已成为越来越稀缺的资源。土地价值的增加极大的激励了农民对城中村的兴趣，以开发他们的集体土地，使他们的财富最大化。
中国城中村的出现
快速城市化和城乡差距
在中国，城市人口从1978年的1.72亿增加到2005年的5.62亿。占总人口的比例从1978年的17.92%增长到2005年的42.99%(中国国家统计局，2006)，这代表了城市化的大跃进。根据2000年的中国人口普查，流动人口。2 达到1.21亿，占总人口的近10%。城市人口的快速增长引发了对城市土地的巨大需求。官方统计数据显示，虽然1990年至2005年城市人口增长了86%，但同期内的建成区增长了112%(中国统计年鉴，2006)。
城乡收入差距一直被认为是造成中国收入差距的主要原因，自中国经济改革(Chang, 2002)以来，城乡收入差距已经显著扩大。根据《中国统计年鉴》(2006)，1990年、2000年和2005年城镇居民和农村居民的可支配收入比分别为2.21、2.79和3.21。由于城乡收入差距巨大，数以千万计的农民工涌入城市寻找工作机会，他们对城市经济的劳动贡献推动了经济的快速增长。然而，它们在城市的存在给现有系统带来了新的压力。首先是他们对廉价租赁住房的迫切需求和巨大需求。但中国的户籍制度让这些农民工无法进入公共和经济适用的住房。王(2000)指出,在中国城市有两组城市贫民,穷人在官方城市居民和城市穷人农村移民的住房问题,得出的结论是,虽然官方城市贫困人口已经承认,没有正式的政策为非官方的穷人提供住房。因此,作为当地农民发现建设租赁住房可以比种植白菜更加有利可图,名义上的农业土地行政控制下的村民委员会正在利用高密度建筑的出租房屋(叶,1998),导致房地产市场的非正式城中村在最近十年蓬勃发展。
农地征用方法
在中国，农地征用的方法因城市而异(见图1)。在北京、上海等许多城市，地方政府在向村民支付补偿后，将所有的农村土地(包括耕地和土地)转化为城市发展用地。相应地，失去农田的村民也变成了城市居民。有关赔偿条款的谈判空间有限，受影响的集体和个人必须遵守1988年《土地管理法》(1998年《土地管理法》修订)的标准。第四十七条规定赔偿包括土地征用、拆迁补偿和财产补偿三部分。土地补偿费是前三年耕地平均年产值的六至十倍，拆迁补偿以受影响家庭的规模为基础。房地产补偿标准由地方政府制定，包括一系列集体所有和私有的结构或其他农业设施，包括鱼塘、灌溉工程和建筑物。对拥有财产的集体或者个人，给予补偿。如果对受影响的农民的全部补偿不足以维持原有的生活水平，地方政府可以增加，但总补偿不应超过前三年农田平均年产量的30倍。
然而，珠江三角洲的城市采用了不同的方法。例如，为了减少大规模和快速城市扩张所产生的时间和补偿成本，1995年广州市政府颁布了《广州土地管理条例》。第14条国家对农民进行补偿后，可以征用耕地，但农民可以保留宅基地，使地方政府避免为搬迁支付补偿。同样，农民也可以保持农民身份。作为一种鼓励农民放弃他们的农田到城市使用的动机，8-12%的获得的耕地面积可以作为所谓的经济发展土地(EDL)返回给村委会。EDL可用于村集体经营的盈利目的，或简单地以村民委员会持有的股份出租给开发商，但不能转让或交易。在深圳、珠海、顺德等
2 “流动人口”一词主要指在户口所在地以外的地方居住的人(中国的户籍制度)
北京和上海土地征用模型
广州土地征用模型
图1 两种不同农田征用方法的示意图(来源:作者图纸)
其他城市，也采取了类似的政策来促进土地征用(广州城市规划局和中山大学，2001)。因此，城中村在珠三角地区得到了广泛的发展。
广州城中村：基本原理、社会经济特征和问题
广州市是广东省的省会，位于中国南方。是中国发展最快的城市之一。它的城市建造范围从1980年的136平方千米扩张到2000年的298平方千米（见图二）。
相应地，城市人口从1980年的500万猛增到2003年的1010万。由于历史和气候的原因，广州地区的农业得到了很好的发展。随着EDL政策的实施，广州成为了中国城市中最具城中村的城市。根据1998年的航空地图，广州120个村庄的土地总面积为30.1平方公里，占总建成区面积的11.6%。这些村庄(包括佃户和村民)的人口为120万，占建成区总人口的30%。到2010年底，村庄的数量增加到139个，这些村庄分散在整个城市里（见图二）。
图2上个世纪广州的快速扩张(资料来源:广州市城市建设档案)
人口和经济特点
在城中村内，村民的居住身份已经转变为非农业户口。然而，在城中村的行政体制和运行机制中，旧的继承方法仍然存在，导致城市和农村行政管理在城市建设中并存。与城市居民相比，城中村的村民被允许享有一些特权，如宅基地。因此，他们不愿意被转化为城市居民。
调查显示，在城中村，外来人口通常多于当地居民。表1从几个方面展示了人口信息。不同于北京的浙江村和温州村，这里的亲属和出生在同一个乡镇得人形成了社会关系的主体(Ma and Xiang, 1998)，广州的城中村是异质移民聚居地，其特点是职业和出生地的多样性。表2反映了几个城市的繁荣的集体经济。可以看出，在这些村庄，农业经济几乎消失了，而批发市场、青年旅舍和其他商业活动等服务在乡村经济中占据了主导地位。
图3广州市建成区城中村的分布(资料来源:广州市规划局，2000)
表3是2001年在珠江新城中央商务区(广州城市规划局和中山大学，2001)进行的一项调查。调查显示，大部分租户都很年轻，他们的教育水平略高于本地居民。租金收入和集体经济的红利是原住居民的收入。
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