Malaysian experience with public-private partnership (PPP): Managing unsolicited proposal
Purpose
Lack of competition in procurement processes may affect the sustainable procurement due to overpriced and low-quality infrastructure. The purpose of this paper is to investigate the current practices in Malaysian public-private partnership (PPP) in handling unsolicited proposals within PPP and to suggest ways in which the practices can be improved to achieve sustainability.
Design/methodology/approach
Case study was conducted within which 13 semi-structured interviews were carried out with different groups: the policy makers, the practitioners and the experts. The study also scrutinised published guidelines and relevant regulations used by in management of unsolicited proposals in Malaysian PPP.
Findings
The Government of Malaysia welcomes unsolicited proposals from the private sector, even though it does not publish any established mechanisms to handle such proposals. Lack of competition in unsolicited proposals is a major concern in achieving sustainable goals of procurement. This could be addressed by introducing a competitive element to unsolicited proposals.
Originality/value
There are limited study and reports on the implementation of unsolicited proposals by the Malaysian Government. Besides adding to the literature, this paper reveals the management of unsolicited proposals. Most importantly, it is useful in assisting potential Malaysian PPP stakeholders and investors in what to expect, based on findings from the actual practice.更少
全文文献
1.
Introduction
Sustainable procurement is defined as achieving sustainable development goals through the act of acquiring and purchasing (Walker et al. , 2012). Sustainability in procurement can be achieved through an effective use of resources, improving quality and cost optimisation (United Nations Global Marketplace, 2015). Public-private partnership (PPP) has been considered as an alternative to conventional procurement as it offers a different financing mechanism and management solutions to consider. As the market for public procurement is large, guarantees of sensible spending of public money are much needed (Andersen et al. , 2010).
Nevertheless, a move to PPP does not necessarily result in automatic benefits such as achieving the sustainability goals of procurement by providing best value for money (McQuaid and Scherrer, 2010), reducing government spending and debt (Chong and Callender, 2009), or improving the quality of public service provision (Kwak et al. , 2009). According to Burger and Hawkesworth (2011), there are a number of factors contributing to the success of PPP, among the significant one is competition amongst private parties. They insist that without competition in PPP, the procurement process will not achieve better value for money (Burger and Hawkesworth, 2011). Andersen et al. (2010) also stressed the importance of competition in public procurement by describing it as a cornerstone.
Currently, there is a gap in organisation of the competitive environment for awarding PPP contracts (United Nations, 2008). Unfortunately, despite awareness of the relevance of competition in PPP, current causes of PPP failure result from a lack of competition in the procurement process (Kwak et al. , 2009). This lack of competition has led to: minimal innovation (National Audit Office and Infrastructure UK, 2010), unethical decision making (Hassim, 2012), corruption (Anderson et al. , 2011), and abuse of diplomatic and political power (Soslash;reide, 2006).
Unsolicited proposal is an example of global anti-competitive practice in PPP (Andersen et al. , 2010; Verma, 2010) which affects the sustainable goals of procurement. In PPP, unsolicited proposal is an attempt by the private sector to submit a new idea or initiative, in return for an exclusive award behind closed doors from the contracting authority.
The Government of Malaysia encourages and welcomes unsolicited proposal for their PPP programme. However, the award of an unsolicited proposal concession usually went to the original proposer through a direct negotiation process without any competitive bidding (Anuar, 2012). This action might be seen as contradicting the efforts to uphold competition and meet the sustainable goals of procurement. This paper aims to investigate the practice of unsolicited proposal in Malaysian PPP to see how it can be improved by incorporating competitive elements in order to achieve sustainability, with particular reference to sustaining the public sector#39;s financial resources in the long term.
This paper is structured as follows. First, it provides a comprehensive literature review on unsolicited proposal practices. Next, the research method, comprising research and data analysis technique, is elaborated. This is followed by the findings and conclusions.
2.
Literature review
2.1
Unsolicited proposals in PPP
An unsolicited proposal is defined as a proposal initiated by the private sector pursuing business prospects and submitted to the relevant authority. The submission is neither requested by the authority nor is it an invitation to bid (Verma, 2010; Yun et al. , 2015). Generally, projects proposed through unsolicited proposal are not included in government planning (World Bank Institute, 2012) although they might be feasible through PPP (Yun et al. , 2015) in the case where public needs go unnoticed by government (Meyer, 2012; Verma, 2010). An unsolicited proposal is normally regarded as associated with corruption. The perception of the public regarding unsolicited proposal is that it only benefits certain parties (Hodges and Dellacha, 2007). This is not surprising since the proposer often expects the con
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马来群岛与公私合营关系(PPP)的经验:管理主动提议
摘 要
目的
由于价格过高和低质量的基础设施，采购过程中缺乏竞争可能会影响到可持续采购。本文的目的是调查马来西亚公私合营关系(PPP)在处理公私合营伙伴主动提出的建议方面的现行做法，并提出可以改进实践以实现可持续性的方法。
设计/方法/方法
个案研究是在13个半结构式访谈中进行的，参与人员包括政策制定者、从业人员和专家。该研究还审查了在马来西亚公私合作伙伴关系中管理未经请求的建议所使用的已公布的指导方针和有关规定。
发现
马来西亚政府欢迎私营部门主动提出的建议，尽管它没有公布任何设立的机制来处理这些建议。在主动提出的建议中缺乏竞争是实现采购可持续目标的主要问题。这可以通过向主动提出的建议引入竞争因素来解决。
创意/价值
关于马来西亚政府主动提出建议的研究和报告有限。除了增加文献，本文还揭示了主动提出的建议的管理。最重要的是，基于实际实践的发现，它有助于帮助潜在的马来西亚公私伙伴关系利益相关者和投资者。
一、介绍
可持续采购被定义为通过获取和购买的行为实现可持续发展目标。采购的可持续性可以通过有效利用资源、改进质量和成本优化(联合国全球市场，2015)来实现。公私合营(PPP)被认为是传统采购的替代方案，因为它提供了不同的融资机制和管理解决方案。由于公共采购市场规模庞大，因此急需公共资金合理支出的保证(安徒生等人，2010)。
然而,移动到PPP模式并不一定导致自动实现利益，可持续发展目标等福利采购提供最物有所值(McQuaid和谢勒,2010),减少政府支出和债务(Chong和卡兰德,2009),或改善公共服务提供的质量(夸克et al .,2009)。根据Burger and Hawkesworth的说法，有许多因素促成了PPP的成功，其中重要的因素是私人之间的竞争。他们坚持认为，如果没有PPP的竞争，采购过程将不会为金钱带来更好的价值。安徒生等人也强调了在公共采购中竞争的重要性，将其描述为基石。
目前，关于授予PPP合同(联合国，2008)的竞争环境的组织存在着差距。不幸的是，尽管人们意识到PPP中竞争的相关性，但目前PPP失败的原因是由于采购过程缺乏竞争(Kwak et al.， 2009)。这种缺乏竞争导致:最小的创新(2010年英国国家审计署和基础设施),不道德的决策,腐败,和滥用外交和政治权力。
未请求的建议是PPP (安徒生等人，2010年)的全球反竞争实践的一个例子。Verma, 2010)影响采购的可持续目标。在PPP方面，主动提出的建议是私营部门提交一项新想法或倡议的一种尝试，以换取缔约当局关闭大门后的独家奖励。
马来西亚政府鼓励并欢迎主动提出的关于其公私合作伙伴关系方案的建议。然而，主动提出的提案让步通常是通过直接谈判过程而没有任何竞争性招标。这一行动可能被视为与维护竞争和实现采购可持续目标的努力相矛盾。本文旨在探讨马来西亚PPP模式的主动建议，以了解如何通过整合竞争因素来提高其可持续性，尤其是在长期维持公共部门的财政资源方面。
本文的结构如下。首先，它提供了一个关于未经请求的建议实践的全面的文献综述。其次，阐述了研究方法，包括研究和数据分析技术，接下来是研究结果和结论。
二、文献综述
2.1在 PPP 中的主动提议
未经请求的建议被定义为私营部门提出的追求商业前景并向有关当局提出的建议。该意见书既不是由管理局提出的，也不是要约邀请(Verma, 2010;云等，2015)。一般来说，通过未经请求的建议提出的项目不包括在政府规划中(世界银行学院，2012)，尽管通过PPP (Yun et al.， 2015)可以通过政府的公共需求不被政府注意(Meyer, 2012;Verma 2010)。主动提出的建议通常被认为与腐败有关。公众对未经请求的提议的看法是，它只对某些政党有利(Hodges和Dellacha, 2007)。这并不奇怪，因为申请人通常希望在没有任何竞争性招标程序(Hodges和Dellacha, 2007;Soslash;reide,2006)。
然而，在主要国际采购框架中，包括欧洲复兴开发银行、亚洲开发银行和世界银行(Hodges和Dellacha, 2007;Verma 2010)。
另一方面，一些国家，如英国，由于其反竞争和缺乏透明度(UNESCAP, 2010)，不允许未经请求的提案。霍奇斯(2003)提出，禁止未经请求的建议可能是遏制私营部门腐败和机会主义行为的适当途径。还有法律提案的担忧知识产权(Soslash;reide,2006)。反竞争行为和缺乏透明度可能导致滥用权力、腐败和削弱整个PPP程序的竞争性质(世界银行学院，2012)。
然而，主动提出的建议并不总是反竞争的。Hodges和Dellacha(2007)提出，问题在于直接与单一实体谈判，而非主动提出的建议本身。在发达国家中，建立了一套合法渠道的提案，包括菲律宾、台湾、印度、印度尼西亚、智利、韩国、南非、中国以及美国和澳大利亚的某些州。在预测私营部门的能力和公私合作潜力的最大化时，这些国家鼓励私营部门向政府提出有价值的建议，供他们考虑(Hodges和Dellacha, 2007)。
2.2马来群岛的 PPP
虽然PPP在2010年正式引入，但马来西亚自1983年以来一直通过其私有化政策与公私合作关系进行合作，其他形式的PPP(如建筑-租借、建造-运营-转移和建造-运营-转移)(Rashid, 2014;Takim et al.， 2009)。如果衡量成功的标准是向人民提供基础设施，那么信贷就应该归功于该机构的成就。从开始到2010年，1679公里的高速公路都是通过私有化项目完成的(Winch et al.， 2012)。这条公路网络连接了马来西亚大部分城市和农村地区，支持国内经济活动，并被视为农村地区社会经济条件的积极增长。
马来西亚在交通、卫生、高速公路、教育等众多行业都使用PPP (Baker amp; McKenzie, 2015)。根据马来西亚的首席部长,他说,到2014年12月,698个PPP项目的总数已经成功地意识到可以节省政府总共pound;409.3亿。
2.3马来群岛 PPP模式的治理
在马来西亚，典型的PPP模式的组织结构与最佳国际惯例没有多大区别。该结构包括政府、特别用途车辆、出借人、私人投资者、工程承建商和设施维修承办商。在马来西亚PPP中，各方的角色和责任与世界各地的类似。
马来西亚的国家PPP模式实施是由中央机构计划和监测的，其实施的特许权将下放给相关部门或机构。PPP项目提案由各部或机构编制，并提交给中央机构，交由内阁部长批准(公私合作单位，2009年)。
在马来西亚，没有新的法律框架，也没有具体的PPP立法。马来西亚PPP模式的治理通常基于中央机构的指导方针、私有化总体规划和其他国家政策。《关于公私伙伴关系的国家指南:关于公私伙伴关系的指南》已于2009年出版，关于该指南的更多信息可在该机构的信息网站内获得。其目的是为项目的原则、项目发展的标准、项目的合理性和选择标准制定明确的指导方针(公私合作伙伴单位，2009)。然而，这些准则在本质上是非常普遍的，并没有具体说明处理主动提议的机制(Anuar, 2012)。
三、方法学
本研究以个案研究为研究策略。采用单一的整体个案研究来调查马来西亚目前管理未经请求的建议的做法。选择个案的决定受本研究背景的影响。正如Yin(2014)所提倡的，一个个案研究适用于“关键的、不寻常的、普通的、启示的或纵向的案例”。他补充说，该方法适用于研究的目标是“捕捉日常情况的情况和条件”。这项研究是在一个中央机构内进行的，该机构负责管理马来西亚的公私合作项目，由于它们在管理未经请求的建议和它们对马来西亚目前的PPP模式的影响方面的密切参与，该机构被认为是一个重要的案例。因此，一个单一的案例研究方法被认为是研究马来西亚PPP中未经请求的建议实践的最合适的研究策略。
使用案例研究方法的优势之一是，它允许研究者利用多种证据来源(Yin, 2014)。本研究选择了访谈、文献回顾和档案记录的结合。通过其他主要的数据收集方法进行访谈，因为它能够探究实际的实践，允许研究者对关键参与者(Kumar, 2011)澄清任何不明确的答案。
本研究以哲学范式的社会建构主义观点为研究对象。考虑到研究的性质，概括是通过理论抽象进行的，因为基于统计概率的结果对全体人口的实证主义概括是无效的(Easterby-Smith et al.， 2008)。此外，在个案研究中，由于没有关于人口或宇宙的推论(Yin, 2014)，统计上的概括是不可能的。然而，具体情况下的概括适用于个案研究，因为这项研究的结果可能与马来西亚类似的国家有关。例如，根据Winch et al.(2012)的说法，除了马来西亚，中国、印度尼西亚、印度和泰国也采用了PPP的附加目标，从而证明了不同的方法来管理不请自来的建议。因此，在这个探索性的理论建筑研究中，研究结果对类似的环境(Yin, 2014)具有一定的语境敏感性和普遍性，进而具有全球意义。
3.1样品采集和收集记录
选择有目的的抽样，并根据他们的知识、经验和参与马来西亚PPP模式的实施，故意确定参与者。每个参与者都有自己在马来西亚PPP采购过程中所扮演的角色和经验，所以单独的采访是合适的，允许对这个主题进行深入的探索(佩蒂等人，2012)。根据他们的活动和参与采购过程和实践，参与者被分成三组，背景不同。
2015年2月和3月共进行了13次面对面访谈。为每个小组准备了不同的形式的半结构化面试问题。第一套方案是为政策制定人员设计的(R1-R5)，旨在从政策制定的角度，获取马来西亚未经请求的建议实践中有关竞争的信息。第二套方案是为PPP从业者(R6-R10)设计的，由政府参与PPP采购，以评估他们参与PPP模式的情况，并获得他们对现行政策的意见和看法。第三套是为马来西亚PPP (R11-R13)的专家设计的，无论是学术机构还是行业。这些访谈的目的是了解马来西亚的PPP机制，他们的观点和对不请自来提议的适用性的看法。
3.2数据分析
定性数据分析强调深入理解收集到的数据的含义，关注上下文(Schutt, 2012)。本研究选择了内容分析，因为它提供了通过多种方法检查参与者反应的可能性，以确定重要的陈述。本研究旨在探讨主动提出的建议、相关出版文件及受访者的经验。该研究利用概念内容分析和关系分析，为马来西亚的这种做法提供了见解。
四、结果
4.1来自初步估计的调查结果
这些发现来自于通过公布的文件对马来西亚PPP项目的调查。基本上，有两种不同的框架是关于主动的提案管理的，它们在指南和网站上提供，但它们是互补的，是必要的。PPP采购流程与政府发起的提案共享同一路线。这一进程从提交给中央机构的私营部门提出的项目建议开始。在流程图中缺乏进一步的细节，说明中央机构决定是否采用适当的采购程序。经内阁批准后，各部委可以着手准备招标文件和招标文件。通过采购过程，各部委和机构必须将三个名字列入中央机构。
各部或各机构的建议应包括以下重要信息:为提案、业务和财务计划提供理由、支持财务能力、支付计划和风险分配计划的文件(公私合作伙伴单位，2009;Winch et al.， 2012)。未经请求的建议应遵循相同的要求。该提案将由政府处理。关于公共私人伙伴关系的指导方针没有具体说明建议的评价机制，但一般标准如下:
- 项目输出应该是可测量的。
- 项目周期应该是20年或更长。
- 项目应包括引进或转让新技术。过时或过时的技术将被拒绝。
- 私营部门的申请人必须以至少10%的拟议发展金额的缴付资本的形式拥有财政能力。
除了在指南中缺乏有关竞争方面的细节外，还没有明确的关于评价标准和程序的资料。这些是为传统的公共采购项目投标(马来西亚财政部，2008年)所做的详细介绍。在PPP模式范围内，这一信息对潜在的私人合作伙伴非常重要，以表明采购过程将在一个道德和透明的竞争环境中运作;只有最好的，最优的成本，有效的投标应该被考虑(McCrudden和Gross, 2006)。
4.2来自经验数据的调查结果
在对已发表的文件进行调查之后，对已确定的参与者进行了半结构式访谈。研究结果从分析的标题中提出。
4.2.1在 PPP 上的规则
人们对PPP作为公共采购的地位进行了褒贬不一的评价。这是这篇论文最有趣的发现，因为它将决定如何管理未经请求的建议。参与者R1和R2声称PPP不是公共采购，因此不受公共采购条例的约束。然而，参与者R4和R5认为，由于最终政府必须为最终产品买单，因此被认为是公共采购。参与者R12和R13共享相同的视图。
尽管如此，采购过程并没有严格遵守公共采购条例(R1, R2, R4和R5)。这包括主动提出建议的做法。参与者R2坚持认为，在整个过程中，良好治理的概念始终是支持的，尽管他们并没有将自己限制在公共采购条例中。参与者R5补充说，他们在实践中尽量避免与公共采购规定发生冲突。
与会者集体声称，任何决定或做法都由机构间委员会讨论，并由部长内阁最终确定。根据马来西亚宪法第39条规定，被任命的内阁是最高行政当局，有权执政。在内阁中，每个部长负责不同的投资组合和权力，这是根据1969年《部长职能法》的规定授予的。参与者R1重申，这使得PPP采购变得特别，因为没有其他采购是由国家最高行政当局决定的。
4.2.2政府的主动提议
参与者R2、R3、R4、R5和R6表示，政府确实收到了许多未经请求的建议。然而，由于文件和资料的机密性，政府收到的未经请求的提案数量的统计数字是不可用的。然而，受访者R5强调，“再次回到主动提出的提案的数量。”是的，我们收到了很多不请自来的
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