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评价公路PPP模式来自美国货币价值研究的证据
摘 要
本文研究了美国公路项目物有所值分析的实践情况。基于与公共交通机构的直接联系和对项目网站的搜索，选取了7个VFM研究进行比较分析。本文发现，公共部门比较(PSC)模型的选择从一项研究到另一项研究，都是由机构经验所驱动的。采用公私合营模式所带来的风险与还款方案的选择密切相关。尽管在文献中有广泛的争论，但在实践中使用的贴现率是相似的。VFM研究显示，如果私人合作伙伴可以获得优惠的借款利率，代理市政债券的好处就会降低。论文最后探讨了为什么机构选择不将项目作为基于VFM研究的P3s项目。
关键词：公私合作伙伴关系；物有所值分析（VFM）；项目交付；项目评估
第1章 绪论
国家一级的运输项目开发和承包进程陷入了传统做法的泥潭。参与者们知道他们的部分，他们经历了熟悉的动作，但是机构和汽车公众的钱（用户费用）越来越少，因为这个过程是中立的。与此同时，“资源罐”是一种“赢钱”的方式:州，特别是联邦高速公路用户的费用(大部分是燃油税)没有跟上。事实上，自上世纪90年代以来，大多数用户收费都没有改变。这一过程的运输效果也表现平平，许多专家担心在交通基础设施的持续投资不足。有一件事是人们普遍认同的：应对我们庞大且不断增长的基础设施挑战对美国的增长和发展至关重要。
麦肯锡全球研究院(McKinsey Global Institute)最近的一份报告指出，“选择、构建和运营基础设施的过程——以及可能迫使改进的治理体系——在过去几十年里没有变好。例如，在建筑业中，尽管其他部门的生产率稳步上升，但在许多发达国家，劳动生产率却几乎停滞了20年。”(Dobbs等，2013)。他们继续敦促人们重新思考如何管理基础设施交付过程，例如，将重点放在更具成本效益的操作和维护(Oamp;M)战略上。更广泛地考虑了设施所有权的总成本。来自业界和政府的许多观察人士都认为，公私合作关系(P3s)提供了潜在的推动这些改进的潜力，并远离传统的交付模式，但各方都在寻找更好的证据，证明P3s能够提供真正的价值和高质量的基础设施。从美国在运输P3s中得到的最公开的示例是长期租赁，其中私人损失甚至是特殊目的的车辆(spv)(例如印地安那州收费公路)的破产，使公众对P3s的有效性感到困惑。
P3s的一些亮点开始显现。要注意的是，在过去的十年里，美国的P3项目中有一些重要的项目，2011年，弗吉尼亚的I-495高速公路提前开放，交付了多年来一直停滞不前的主要运力;佛罗里达州的I-595公路管理车道在2014年如期开放，比传统方法提前15年;加州的总统大道在2015年中期开通了免费的旅游通道，比原计划提前了，据说在第二阶段通过P3的方式节省了1亿美元或更多。2015年9月，德州的LBJ德州高速公路提前三个月开张，并通过一项收费的P3实现了改善:'如果没有私人开发商，5年的LBJ特快项目将超过所有TxDOT的德州北部交通所需的预算，而且很可能会被推迟数年或根本就不建”(全国公共-私营合作委员会，2015年)。
接下来几年的工作是丹佛的FasTracks通勤铁路改善工程;弗吉尼亚州的伊丽莎白河十字路口，以及宾夕法尼亚洲的快速桥梁替换，等等。然而，尽管有P3s的积极经验，反对者并不完全相信P3方法的优点。公私伙伴关系(P3s)的支持者和反对者希望看到，与传统的采购方式相比，P3方法是否能更有效地交付跨运输项目。问题是没有统一的信息来评估P3方法作为一种采购交付方法的性能(Goldsmith和Deye, 2015;Pelnik,2015)。
本文研究了一种最广泛使用的用于评估采购交付方法的工具，即物有所值(VFM)分析。本文的目的是研究美国高速公路项目的物有所值(VFM)分析中使用的实践状态，这与以往的研究不同，因为它考察了决策过程中使用的实际VFM分析，而不是公共交通机构的VFM指导方针。VFM研究的比较分析结果预计将有助于改进VFM分析程序，并协助公共机构决策过程评估P3s作为项目交付方法。因为作者主要关心的是如何研究公共交通机构实际上是如何开发和使用VFM分析的，这篇论文并不关注VFM分析的优缺点。关于VFM分析的关键观点，请参阅DeCorla-Souza et al. (2013)， Broadbent and Laughlin (2003)， Heald (2003)， Shaoul (2005)， Corner (2006)， Edwards和Shaoul(2003)。
这项分析是三个研究项目的一部分，旨在为美国高速公路P3项目的性能测试开发一个框架和数据集结构。一个伙伴研究项目将对运输P3项目的利益相关方提出质疑，以支持或反对P3作为在美国交付运输项目的新方法。第三个项目将识别现有证据和必要信息之间的信息差距，并确定一个研究、教育和推广计划来解决这一差距。
本文的内容如下:第2节概述了货币分析的价值和分析的一般结构;第3节讨论了用于选择VFM研究的方法和用于比较分析的方法;第4节给出了结果，最后一节给出了结论。
第2章 货币分析的价值概述
物有所值(VFM)分析是公共交通机构广泛使用的工具，它研究了P3方法作为他们在世界各地的运输项目的潜在项目交付方法。VFM分析的目的是帮助决策者通过比较传统的采购方法和P3方法来评估各种项目交付方法，并确定成本最少的采购方法(Boardman和Hellowell, 2015;联邦高速公路管理局,2013)。VFM分析主要是从公共机构的角度进行财务分析。VFM分析可以在项目开发的所有阶段使用，但目前主要用于前期的施工阶段;对P3项目的事后评价仍然很少见(Shaoul et al.，2006)。P3s的支持者使用VFM分析的结果作为P3的支持证据(科罗拉多交通部门，2013年)。
为了更好地理解VFM分析，说明它不是什么是很有帮助的。首先，VFM分析的目的是不检查项目是否合理，或者选择是否会充分利用可用资源。第二，一般来说，VFM的研究并没有将社会效益和成本量化，也没有考虑到通过P3加速项目交付的潜在好处，也没有考虑到该机构是否能够获得资金来支付项目。Grimseyand Lewis(2005)将VFM的分析定义为'在一项全面的成本效益研究中，一项全面的成本效益研究中，一种完全可行的选择，并且仅仅允许一个竞标过程以确保另一方的资金价值。最近的研究建议，VFM分析应该包括与传统的成本效益分析类似的项目的社会福利分析(DeCorla-Souza et al.， 2015)。
VFM分析的另一个挑战是与P3方法的关键区别在于，私人开发商和建造者的竞争是基于最低的生命周期成本，而不是最低的预付成本，以及在合同中显示的公共区域目标的能力。这些目标本质上是定性的。此外，私人合伙人同时管理着项目的交付以及大多数情况下的服务操作和设施维护。这些方面使定量VFM评估具有挑战性。
尽管存在这些挑战，但仔细查看VFM分析的内容，可以清楚地了解到P3项目决策过程中需要解决的许多问题:公共机构认为值得进行VFM分析的项目的特点是什么?收集了哪些信息和证据来影响公共机构去追求P3的方法?在决策过程中考虑了哪些替代交付方法?
很少有研究比较采用VFM分析的国家的方法(Grimsey和Lewis, 2005;Morallos Amekudzi,2008)。例如，美国交通部的联邦高速公路管理局(FHWA)在2011年对弗吉尼亚州、加利福尼亚州、佛罗里达州、德克萨斯州和乔治亚州的VFM分析的指导方针进行了概述，但没有检查VFM研究的实际内容(联邦公路管理局，2011年)。同样，作者还没有发现对美国P3项目实际VFM研究的研究，并进行了比较分析。这可能是由于P3方法仅被采用了大约20年;在安大略省，加拿大，南非和英国，没有一个集中的P3单元进行VFM分析，并不是所有的P3项目都需要VFM分析。在本研究中，作者研究了VFM对交付或未交付的项目的研究，以回答下列研究问题:
在评估美国高速公路P3项目时，VFM分析的实际情况是什么?
高速公路P3项目的VFM研究向公共决策者提供哪些信息?
在美国选择的VFM研究中使用了哪些指标?
是否需要为美国的VFM研究开发一种标准方法?在美国的环境中是否存在对发展标准的担忧?
在讨论VFM分析的一般结构和内容之前，要明确“物有所值”的含义。关于货币价值的各种定义已经在文献中被使用，最广泛使用的定义是英国财政部的定义:“货币价值被定义为为满足用户需求而提供的优质或服务的终身成本和质量(或适合目的)的最佳组合”(女王的财政部，2006)。用普通的语言来说，货币价值是“一个给定数量和产出标准的最好价格，以相对经济利益衡量”(Grimsey和Lewis, 2005)。基于这些定义，VFM分析可以被认为是一组用于评估从实现项目的P3方法中获得的资金潜在价值的程序。
为了明确区分，作者在提到与项目交付方法相关的成本水平时使用“物有所值”这一术语，并使用“VFM”这个缩写词，当它像VFM分析中的形容词一样使用时。
2.1 VFM结构分析
公共交通机构可能对VFM分析有不同的指导方针或程序，但一般来说，在VFM分析中发现以下组件是典型的:比较传统的采购方案，即公共部门比较器(PSC)和P3项目方案;定性的成分评估定量的区域是不够的(Morallos和Amekudzi, 2008)。
PSC是一种基准情景，用于交付公共工程项目的生命周期风险调整成本，如果公共机构要为其自身的风险融资、拥有和实施项目(合作伙伴Victoria, 2001)。一旦PSC被开发出来，P3模型(称为影子投标)的场景就会被开发出来进行比较。对于“苹果与苹果”的比较，对于时间、资金、采购成本以及PSC和P3方法之间的产出规范和性能标准，使用相同的假设是至关重要的(Grimsey和Lewis, 2005)。在实际投标后，PSC和实际投标可以比较，以确定提议的投标是否能产生更大的价值。
图2.1基于英国、澳大利亚和加拿大4经验的VFM分析流程图，这些国家需要P3项目的VFM分析。下文将解释VFM分析的定性和定性成分的细节，将指导VFM研究的比较分析。
图2.1 VFM分析流程图
2.2 VFM分析的定量成分
PSC是VFM研究的定量分析的核心。如果没有建立适当的PSC场景，P3方法的评估就不能进行。PSCs的核心要素包括:基础成本或原始PSC、保留风险、可转移风险和竞争中立(Grimsey和Lewis, 2005)。
基础成本或原始PSC包括直接成本，包括资本成本和运营和维护成本，间接成本，如间接成本，以及项目的任何收入。
可转移风险指的是公共机构能够转移到私营部门的风险。在PSC中，它被描述为公共机构期望在传统的采购方案下支付项目过程的费用。
另一方面，保留风险意味着在公共机构内仍然存在的风险，并没有转移到私营部门。预计保留风险对于传统的支持减少方案和P3场景是相同的。
竞争中立性指的是公共机构可获得的任何竞争优势或劣势，但私营部门无法获得(Morallos和Amekudzi, 2008)。这方面的例子包括土地税、地方政府利率、较低的资本成本，以及获得免税债务的途径。对公共机构不利的例子包括问责成本、公众监督、监管要求和报告要求。
一旦公共机构确定了PSC的核心要素并确定了它们的价值，现金流的净现值(NPV)是通过对每个元素的贴现率进行计算，并将其与总风险调整的PSC成本相加。然后，通过计算基于保留风险和服务支付成本的现金流的净现值，估计P3场景的总成本。将PSC总成本的净现值和P3的总成本进行比较，计算两者之间的差额，如果有的话，这就是钱的价值。图2显示了VFM分析中PSC和P3场景比较的一个例子，用于计算货币的价值。图2反映了经常遇到的一个中心权衡:更高的P3基线和融资成本可以通过转移重大风险来抵消。
图2.2 VFM分析中PSC和P3的比较
2.3 VFM分析的定性成分
虽然VFM分析的主要组成部分是定量分析，但是项目的组件是不能量化的，也需要评估项目交付方法的价值。对于哪些因素应该被认为是VFM分析的定性组合，没有严格的指导方针。FHWA提出以下定性的因素:交付速度、政治和机构支持、设施和服务的质量、范围的差异、公共部门执行绩效标准的能力、公共部门成本和进度确定性的价值、公共部门债务能力和现金流的影响、市场利率和宏观经济状况的程度(联邦公路管理局，2012)。
应注意，在VFM分析中，定性和定性成分之间没有明确的划分。风险管理指导方针由弗吉尼亚交通部(VDOT),例如,该机构提出了一个定性的发展“风险登记,然后寻求这些风险的分配,最后尽可能提出量化的“风险成本”提供的输入成本分析(弗吉尼亚联邦,2015)。VDOT的这个例子说明了组件如何在定量和定性分析之间来回转换。
第3章 方法论
虽然研究已经研究了P3是一种更容易接受的项目交付形式的国家的VFM研究问题，但很少有研究关注美国VFM分析的实践状况。，主要是由于P3的经验有限。当Morallos等人(2009)发表了一份关于国家运输部门使用的P3指南和工具的调查时，佛罗里达州、马里兰州、俄勒冈州、德克萨斯州和弗吉尼亚州的五家机构回应说，他们有像VFM分析或其他类似框架的评估工具。自1993年以来，已有35个州通过了P3立法，并在30条公路和桥梁P3项目上投资了331亿美元(公共工程融资，2016年)，作者通过类似VFM分析的分析工具发
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