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在公共组织中的项目管理实践
摘要
本文通过中小型希腊地方政府组织（LGOs）的研究，研究在希腊公共组织中项目管理（PM）的实践。具体而言，它研究了项目管理实践如何应用于中小型LGO，以及阻碍这些组织采用和实施项目管理实践的因素。使用360˚反馈的研究方法进行实地研究。更具体地说，所有不同利益相关者的意见都是采用半结构式访谈的方式进行系统收集和分析。这项工作的结论是阻碍中小型LGO实施PM系统的因素分为两类：与LGO标准结构调整有关的因素和 LGO内部环境的抑制因素（涉及项目管理）。
关键词：项目管理，项目管理成熟度模型，公共管理
1.介绍
在全球范围内，由公共组织管理的项目比私营公司管理的项目更加复杂[1]。这一结论在希腊公共部门是相同的。根据希腊社区支持框架（CSF）的管理和组织单元（MOU）[2]，大多数希腊公共组织没有实施现代项目管理实践，工具和方法。项目管理能力模型（PMCM）的采用和实施是提高公共组织项目管理能力的可能解决方案。 PMCM被定义为组织实施过程的描述，以保证和提升其项目管理能力[3]。典型的PMCM包括记录过程，系统手册，一套标准化文件和标准化档案以及工作指导书，这些文档和工作指导书记录了项目周期每个阶段的组织项目管理流程。
目前的研究是针对希腊公共部门的地方政府组织（LGO）进行的。 LGO构成希腊治理体系的第一级。他们的主要职责是促进当地发展。因此，他们主要实施道路，环境基础设施，体育设施，水电供应和公共场所改善等建设项目。另外，LGO实施社会背景项目，IT项目和保护公共健康项目。希腊公司的地方发展和治理[4]将希腊LGO分为四类：大型，大中型，中小型，小型。用于这种分类的标准是雇员人数，人口规模和年收入[5]。中小型LGO占绝大多数，因为它们占希腊LGO总数的43％（从325名增加到143名），平均人口为19,187人，平均约有90名员工。在最近对希腊治理结构进行重组后[6]，LGO增加了对管理技能的需求，原因是：1）他们职责扩大，2）中央政府资金有限。同时，由于相关的法定要求，LGO已经开发了PMCM，以获得项目许可，由希腊国家战略参考框架（NSRF）资助。考虑到上述事实，显而易见的是，中小型LGOs是最适合的候选组织，既用于测试PMCM系统如何应用于希腊公共组织，也用于适用于公共组织时，识别阻碍PMCM模型的因素。
本文的主要目标是确定，无论是由内部环境产生还是归因于外部环境产生的限制PMCM在中小型希腊LGO中的应用的关键因素。
本文的结构如下。在第2部分中介绍了文献综述。接下来是第3节介绍研究方法，第4节介绍研究结果，第5节介绍结论
2.文献综述
每个项目 - 即使是最小的项目 - 都经历类似的一系列阶段，从开始阶段开始到项目移交结束。这个流程被称为项目生命周期[7]。每个项目生命周期阶段都是通过一系列相互关联和相互依赖的项目管理流程来实施的，形成项目管理流程小组[8]。
同时，一个项目总是在一个组织框架内进行[9]，所以为了成功，它应该与战略目标和该组织的特殊特征相一致[10]。项目过程的标准化及其与组织的工作程序的整合，能够为组织带来显着的优势，消除内部冲突，加快项目实施和改进财务结果[11]。在此基础上，组织意识到需要对项目进行系统化管理，逐步促进项目管理和项目管理能力/成熟度标准的发展[12] - [17]。
2.1 理论视角与思考
关于审查主题的一个关键问题是项目管理流程的标准化是否是提高希腊LGO管理能力的正确方法。许多研究人员提出的论点是，“标准化”并不总是每个组织问题的解决方案。Vardakas [18]认为项目管理过程的标准化抑制了创新精神，因为PMCM的严格框架阻碍了新想法和创新的发展。
Lawrence和Lorsch [19]关于组织外部环境与最有效的组织战略之间的关系的著名研究围绕“整合”和“分化”的概念展开。整合被定义为在组织的各个子系统之间实现努力的统一过程，而分化则是组织分割成子系统的状态，其中每个子系统发展与外部环境所定义的需求相关的不同策略。
Lawrence和Lorsch通过实地研究测试了复杂组织中差异化，整合和组织绩效之间的关系。作者认为这是一个非常重要的因素，即“必要的整合”。 必要的整合被定义为组织任务的特征是否允许子系统独立运作的程度。 他们的结论是，如果组织（独立子系统）中存在必要的整合，那么实现整合就更加困难。 扩展这一点，我们可以得出结论：如果必要的整合程度低（组织的子系统必须在运作过程中强有力地协作以取得成果），一个组织提高组织绩效的最佳策略是整合。
调整上述观点给中小型希腊LGO，我们可以推断采用PM标准是提升项目管理上限能力的适当策略。进一步来说，希腊GOds部门的特点是低要求的整合，原因是其运作需要通过综合设备（如协调机构或共同结构）进行强有力的合作。
2.2 希腊公共利益管理项目
欧盟利用大规模财政转移支持国家和地区层面来促进经济和社会凝聚力[20]。过去二十年来，欧盟支持的结构性基金计划在成员国和地区层面运作，旨在提供增长。有关2000年至2006年期间希腊上一次支助框架计划的一些数字表明该计划的规模和复杂性：13,427个项目得到资助，平均项目预算为180万欧元，受益人总数为2748。这给每个受益人平均少于五个项目。应该指出，大多数受益者都是大型公共组织，如部委，大学，LGO等。
根据社区支持框架（CSF）的管理组织单位（MOU）对受益人的管理能力[2]进行的一项研究，很明显，大多数组织（约22％）没有能力管理项目，根据所采用的标准，从30％到65％不等的比例甚至更高，没有采用现代或高效的项目管理做法。 公共组织无法有效交付项目不是当地现象，而是发生在许多国家，特别是发展中国家[21] [22]。
造成项目管理缺乏成熟性的一些原因被认为是：1）缺乏正式定义的过程或缺乏明确的质量管理体系; 2）内部审计和审查程序不可用; 3）松散的项目进度控制，缺乏现代化的项目管理信息系统，在相当复杂的法律和契约背景下缺乏法律支持等。
为了分析希腊公共组织的管理能力，研究希腊文化环境的维度是重要的，因为组织的管理不能与其文化环境隔离开来。
通过对相关文献的回顾，我们可以发现一些影响希腊组织文化的文化差异。 GLOBE-Project [23]以量化的方式研究文化维度及其与组织文化和组织领导的关系是最有效的研究。在这个项目中，对选定国家的基本文化维度对组织文化的影响进行了评估。一些关键的文化观点是：未来取向（组织或社会中的个人参与面向未来的行为的程度），个人主义 - 集体主义（个人融入集体的程度）和表现取向（组织或社会在多大程度上鼓励和奖励团队成员以提高绩效和卓越表现）[24]。
GLOBE项目的结果凸显了一些重要方面，直接影响了希腊公共部门的管理能力。具体而言，希腊在集体主义的文化维度上在欧洲国家的排名分数较低，因此，基础利益相关者的合作和参与是实现成功管理公共事业的关键因素，这是不可避免的。另外，希腊属于“未来定位”文化维度得分最低的欧洲国家组，因此所以在希腊公共部门内，长期规划技能（组织项目管理能力的关键因素）并不被认为是强大的。最后，从绩效导向的角度来看，希腊的排名最低，因此像内部审计和时间表和预算控制这样的程序不包括在希腊公共组织的工作程序中。自然，文化层面并不是影响希腊项目管理效率的唯一因素，然而，一些观察到的缺陷很容易归因于希腊的文化背景。
2.3希腊PM标准ELOT 1429：2008
为了解决上述文化障碍，同时提高承担公共利益项目的组织的绩效，经济与财政部决定（在官方公报上发布部长决议希腊政府B部分55 / 18.1.2008）制定了一个名为“ELOT 1429：2008”的新国家标准，该标准将规定实施公共利益项目的组织所需的要求和能力。此外，希腊第3614/2007号法律规定，希望实施由CSF资助的项目的组织必须遵守这一标准。符合新PM标准的证书将成为组织的先决条件，以便由欧盟项目共同资助。该证书由经过许可的组织在经过详细审查后，提供给被评估组织的PMCM和总体项目管理效率。很显然，如果适用标准，组织的公共部门将会利用公共利益项目来提高其管理能力，同时它将为评估一个组织的成熟度和绩效提供一个参考点[25] 。
虽然在国际或国家层面（在其他欧盟国家）有一个有效的项目管理标准和项目管理能力模型，希腊标准化组织（ELOT）决定不采纳这个标准，而是开发一个新的。
ELOT 1429：2008标准的制定考虑了以下内容[25]：
bull;有关项目管理能力的PM标准，如OPM3 [18]，P3M3 [26]，CMMI [17]。
bull;知识或效率的项目管理机构，如PMBOK [27]和ICB [28]。
bull;国际技术规范，指导和优秀实例，如“塞浦路斯民主公共合同管理的优秀实例”[29]，ISO 1006 [30]，纽约州[31]的“项目成功指南”，等等。
关于ELOT 1429：2008 [3]的结构，它由8章组成。前三种介绍类型（介绍，参考文献，字典，主要定义），而其余章节介绍PMCM必须满足的要求。另外，是包含参考文献和术语词典的两个附件。
在ELOT 1429：2008中，组织根据其项目管理成熟度级别进行分类。 该标准定义了三个级别的项目管理成熟度：第一级，组织能够使用自己的流程执行项目，满足默认设置，在第二级，组织使用项目中央管理以标准方式管理项目，而在第三级别，组织进行定期监测 流程的实施情况，并根据调查结果对这些系统进行改进。这种分类由希腊公共组织的当前项目管理成熟度水平低下被证明是有理的。具体来说，对于这些组织而言，三级模型被认为更为可行，因为它将允许组织逐步引入PM实践。
2.4 抑制因素
影响希腊LGO实施PMCM的因素可以分为两大类：LGO内部环境（涉及项目管理）的抑制因素以及在将PM标准调整到中小型LGO时出现的问题。
2.4.1 内部环境产生的抑制因素
这些因素与LGO的内部环境有关，并影响其项目管理能力。这一类别的因素并不直接与PMCM相关，但它们对LGO的正确实施至关重要。这里考察的因素是：
bull;缺乏足够的信息：根据文献回顾，负责项目管理活动的主管人员数量不足以满足LGO组织中可用的员工数量。 因此，这些组织的项目面临着越来越多的问题，这种弱点在中小型LGO看来更为突出[32]。在这个结论中融合了许多研究成果，，例如Pateraki [33]，In-Training-Local Development SA（2008）和Local Governance Institute（2005），在缺乏资源这个普遍问题上 困扰着希腊的中小型LGO。
工作量分配不均：在很多情况下，参与项目管理的LGO部门面临着工作量分配不均的问题。 P ETA [34]的相关研究表明，“核心业务”部门的工作量不平衡，因为工作量不平衡，因此一些员工与其他人相比工作量更大，将导致资源平衡问题。 一个相对的问题是，根据谅解备忘录[2]，LGO的员工没有定义在典型的官僚组织中必要的工作职责。 因此，这些部门的工作人员必须处理大量不同的工作主题，这是导致迷失方向和低生产力的一个因素。
bull;缺乏专业部门：从文献回顾中得出的一个共同结论是许多专业单位，如IT，项目规划或法律部门不在中小型LGO中运作，尽管它们在组织结构图中有所描述。 在这些情况下，责任是与员工签订的，或者是外包的。 另一方面，谅解备忘录[2]认为这些部门是组织项目管理有效性不可或缺的部分。Papadakis也提出了类似的情况评估[35]。
研究参与者评估了上述因素，包括发生频率及其重要性权重。 在这一点上，应该指出的是，在这项研究中没有检查诸如员工的经验或利益相关者参与程度等因素，在这项研究中没有被测验，因为他们没有在相关研究或研究中记录。
2.4.2 将PM标准调整到中小型LGO相关的制约因素
这些因素与使用的PM标准及其在监管环境（认证过程，相关立法）中的应用有关，而且它们与PMCM的要求以及这些要求与内部环境的兼容性（工作程序 ，组织和管理功能）相关。 对于这个研究问题，测验了12个因素：
bull;难以理解的文件：PMCM（系统手册，技术规范，书面过程）的理解文档被认为是PMCM成功的先决条件，因为文档在系统内提供了“信息注释”。 可以通过可理解的文档来成功实施PMCM [36]。
bull;LGO管理层缺乏承诺：文献综述得出的一个结论是，组织管理层表现出的强烈承诺以及对实施PMCM模型的持续影响被认为是一个关键因素[37]。
bull;与项目管理有关的工作人员的学术/专业资格不足：相关研究表明，希腊技术人员与项目管理有关的学术/专业资格，并不足够。 具体而言，这些研究揭示了项目生命周期各个阶段的知识缺陷，例如， 项目规划，要求规范[38]，也缺乏项目管理的一般知识[39]。
bull;相关部门的协调不足：根据Papatheodorou [40]，PMCM对中小型LOGO的评估所获得的经验，相关部门之间的协调不良，表现为抑制因素， 这一因素在中小型LGO的出现也得到了[4]泰国（2006年）的研究的证实。
bull;无法实施PMCM的特殊要求：实施PMCM涉及能力的定义，内部和外部控制以及内部流程的标准化。 LGO的员工不具备满足这些要求所需的专业知识和技能，因此，在这些组织中引入PMCM的整个过程很复杂[40]。
bull;PMCM与LGOS工作实践的不相容性：PMCMs的某些方面，如详细的归档、对遵守书面程序和文件的坚定决心，都不符合地方政府间组织的惯例[41]。
bull;工作人员的谨慎态度：这是企业再造项目的一个常见问题(如制定和实施项目管理)，因为员工关心的是裁员或减薪问题。对UE重新设计的工艺和标准化的工作程序[42]。帕帕迪奥杜[40]认为，这一因素是在中小型专业人员的情况下遇到的，因为工作人员拒绝
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