在中国实施水资源政策: 以两个案例分析海绵城市项目的政 策循环外文翻译资料

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城 市 建 设 学

2021年 2月 28日

在中国实施水资源政策:以两个案例分析海绵城市项目的政策循环

[摘要]本研究通过政策循环分析和海绵城市项目案例研究，对中国城市水政策实施情况进行深入分析。政策周期分析阐述了政策制定和实施过程中的各个步骤，而案例研究则反映了水利项目实施中的具体问题。由于中央和地方政府之间存在委托代理关系，本文采用“双轮”政策周期模型来反映中央和地方两级的政策周期。选取海绵城市项目中的两个示范城市常德市和庄河市进行分析。政策周期分析表明，中央政府命令地方政府执行政策，但在如何吸引民营企业参与方面没有明确的方向。对中央政府的评价不包括私营部门的参与，也不包括投资的可持续性。这促使地方政府追求项目建设完成目标，而没有认真考虑私营部门的参与和运营维护(Oamp;M)成本。地方政府没有吸引私人投资参与项目执行的政治动机和经验。两个示范城市的案例研究表明，目前地方政府补贴是运维资金的主要来源，这是不可持续的。这些水项目在财政上是不可行的，因为没有产生足够的收入来支付高额的初始投资和运维费用。由于缺乏私营部门的参与，运维和管理方面很难维持足够的资金，导致水项目无法持续。让私营部门参与进来并不容易，但这可能是以更可持续的方式实现城市水资源弹性的关键。

关键词:政策周期分析;政策执行;私人部门参与;海绵城市项目;有效性;可持续性

1.介绍

中国的河流治理历史悠久，但城市水资源管理的历史只有40年。20世纪80年代，中国城市供水政策主要集中在供水和排水方面;上世纪90年代，中国开始重视城市水质。2010年以来，快速的城市化进程和频繁的极端天气事件导致中国城市的水污染、水资源短缺和洪涝问题更加严重。最近颁布了新的水资源政策以应对这些挑战，努力建立一个有弹性的城市水资源管理系统。为了使城市的用水能力得到恢复，应对危机的最直接措施往往是监管和更好的规划。

引入新规则是第一反应。然而，面对社区和企业应对危机的各种举措，城市水管理需要本地化和针对性的应对。一些研究人员指出，在危机期间引入适应性水资源管理而不是依赖自上而下的治理结构，使相关利益攸关方参与进来的可能性是存在的，因为解决方案将根据当地情况进行调整。中国通常被定义为一个采用自上而下决策机制的威权国家这些新的水资源政策在中国的实施效果如何?在层次结构中，上层向下层发出命令，下层仅仅执行命令，如图1所示。在中国，水资源政策是由地方政府执行，由中央政府制定的，中央政府往往根据自己的意识形态和对问题的认识来设计大政方针，然后命令地方政府来执行这些政策。研究表明，即使中央政府对其下属拥有绝对的权威和权力，地方政府在执行过程中的考虑和活动是复杂的，也会增加执行失败的风险。

图1.领土等级

本文以海绵城市规划为例进行分析。海绵城市计划于2014年实施。它是目前中国最大的城市项目之一，有望提高城市的水资源弹性。由于中国正在经历水改革，只有对最新的水管理方案的研究才能准确地反映中国当前的水政策制定和实施的现状。

对海绵城市政策进行政策周期分析，并以两个示范城市为例进行实证研究，评价政策实施效果。自2015年以来，中央、省级和市级政府已经出台了一些海绵城市的重点政策。政策周期分析有助于说明政策的生命周期，它最初是由Lasswell提出的，后来被许多研究人员采用。它有助于在政策制定和实现流程中明确离散的步骤。实证研究的重点是两个海绵城市项目示范城市的项目实施情况分析。2017年和2018年分别在常德市和庄河市进行了实地调查。水工程实施的具体问题体现在示范城市的事例中。对其实施情况进行政策分析和评估，有助于更好地了解中国水资源政策的制定和实施过程。

2.理论部分

政策制定者和执行者是政策循环中的主要利益相关者。决策者可以被视为“主体”，即做出决策并将任务委托给执行者执行的人。实现者是负责代表主体执行这些任务的“代理”。

根据委托代理理论，当委托人和代理人的利益不一致时，政策执行就会失败。主体做出决定并将任务委托给实现者，而作为“代理”的策略实现者负责代表主体执行任务，尽管他们可能没有相同的知识和兴趣。如果代理人与委托人有不同的利益，他们可以偏离委托人的偏好，追求自己的利益，例如在信息不对称的情况下政策实施可能会失败。为了解决这个问题，增加政策成功的机会，委托人需要提供有吸引力的利益，以激励代理人完成政策目标。建立严格的监督制度，保证委托人控制代理行为，减少信息不对称。

中国自上而下的政治体制赋予上级政府比下级政府更多的权力，许多政策是由上级为下级制定的。上级政府与下级政府之间的关系可以按照“委托人”与“代理人”模型进行研究。我们将着重探讨委托人和代理人如何影响水政策的执行并决定其结果。

3.双轮政策循环分析

为了更好地理解现实中的水治理机制，本研究在传统的“一轮”政策循环模型的基础上发展了“双轮”政策循环模型，尽管后者主要用于水政策研究。传统的政策循环包括问题识别、政策制定、政策执行和政策评价四个部分。然而，由于中国的地区差异，中央政府通常将部分决策权下放给地方政府，以制定更适合当地情况的政策。因此，问题界定过程实际上是在地方政府层面进行的，政策调整是中央允许和鼓励的。这种微妙的特征无法在经典的政策周期模型中反映出来。本文认为，水治理的政策循环具有“双轮”结构，即政策循环发生在中央政府和地方政府两级。中央政府的政策周期包括问题识别、政策制定和政策评估三个部分，地方政府的政策周期则侧重于问题识别和政策调整、政策执行和政策评估。

两个周期之间的沟通通过“发送策略命令”和“反馈返回”的过程进行，如图2所示。中央政府完成政策制定后，会向地方政府发出政策命令。然后，地方政府开始根据自身情况进行政策调整。项目实施和评估后，地方政府将反馈信息反馈给中央政府。随后，中央政府根据反馈进行评估。“双轮”政策循环模型是中国城市水政策过程的一种独特的适宜模型。

值得注意的是，本研究中的地方政府既包括市级政府，也包括省级政府。中央政府颁布的水政策，通常自上而下执行。省级政府负责因地制宜地调整和明确中央政策。此外，它还指导和监督市级政府的执行。也就是说，省级政府在项目中扮演着中央政府的代理人和市级政府主体的双重角色。

图2政策周期的“双轮”

3.1中央层面的政策周期分析

城市洪水造成巨大的经济损失，威胁人类生命，阻碍农业和工业生产。为了提高中国城市的水资源弹性，海绵城市计划在2013年成为政治议程的一部分。中央政府认为这是一个急需解决的问题。2013年，国务院首次发布了《海绵城市规划纲要》。《纲要》规定，“海绵城市”应吸收或就地利用70%的雨水。根据国务院的意见，《海绵城市政策》于2014年由住房和城乡建设部、财政部、水利部联合制定发布。

评估中对项目的财务和制度可持续性没有具体的评估政策(见表1)。MHURD作为唯一参与海绵城市项目评估的机构，于2015年发布了《海绵城市建设活动评估指标》。评价标准大都以定量的形式强调建筑的特点和效果。一般来说，评估程序是根据地方政府提供的反馈报告或通过多次走访示范项目进行的。由于建设活动是评价海绵城市政策执行情况的主要指标，因此中央政府的评价是不完整的，不能有效评估水政策的效果，也不能在下一个政策周期纠正这些问题。评价中根本没有反映财政问题、体制问题和项目可持续性。

表1海绵城市建设活动评价指标

3.2地方一级的政策周期分析

地方政府在经济社会发展和环境问题上，首先要把握自身问题的性质和范围。每个城市都有自己独特的问题。地方按照中央下达的政策命令进行政策调整。本文以广东省为例，对地方政府的政策调整进行了说明。广东省位于中国东部沿海地区，是中国经济最发达的地区。

中央政府公布海绵城市计划后，广东省公布了 2017 年海绵城市政策，对政策实施进行指导和监督(见表2)。。表2是对表1的补充,也关心水生态、水环境、水回收、安全和制度建立。表2实施了表1的标准，显示地方政府严格执行中央政府要求的标准。然而，机构设置的要求仍然含糊不清，尽管每个指标都制定了较高的标准，但并不准确。广东省的政策调整中提到了金融和体制问题，但没有给出明确的目标。

表2广东省海绵城市政策实施标准。

地方政府负责项目实施。每个项目都必须遵循技术规定，同时精心设计技术设计以符合其具体情况。海绵城市规划的政策有明确的技术规定。项目的财政后果通常是由市政府规划的。只有最初的投资计划得到了保证，而额外的操作和维护(运维)资金总是被忽略在计划中。有三种情况可以保证初始投资:(1)部分由中央政府支付，部分由市政府支付;(2)全部由市政府支付;(3)部分由中央政府支付，部分由市政府支付，

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