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国内外建筑废弃物资源化利用立法比较研究
摘要：“建筑垃圾围城”的困境逐渐成为一个全国性的问题。世界历史经验表明，建立系统完整的法律体系是保证建筑废弃物资源综合利用的有效途径和有力武器。国家立足国内条件，重点研究问题，借鉴中外建筑垃圾资源化法律法规的立法经验，尽可能将法制设计形成多领域，多角度，多层次，达到最大的环境，社会，经济效益。本文主要总结了国外建筑废物作为资源综合利用立法的特点和突出经验，以及我国相关法律法规存在的问题，为今后相关立法的研究和实施提供参考。
1.导言
建筑垃圾又称建筑垃圾，是指由于新建，改建，扩建，装修，拆除等原因，在城乡建设过程中产生的废弃混凝土，砂浆，砌体，钢铁，木材，玻璃，石膏和沥青油毡等垃圾。它是土木工程和基础设施建设消耗大量资源和能源后，整个生命周期结束后遗留下来的一种建筑副产品。据统计，我国各项目产生的建筑垃圾量每年居世界第一位。每年产生的建筑垃圾总量约35.5亿吨，约占城市垃圾的40。 因此，随意倾倒和填埋建筑垃圾，不仅造成了严重的大气污染，水污染，土壤污染，而且影响了人类的生产生活，城市卫生和风景，甚至造成弃土场边坡坍塌等严重事件，造成了公共安全隐患和不良社会影响。“建筑垃圾围城”的困境已成为一个全国性的问题。
建筑废弃物资源化综合利用是解决建筑废弃物处置问题的有效途径，法律规制是建筑废弃物资源化综合利用的有力武器。建筑垃圾可作为施工的副产品。 它贯穿于自然资源、建筑材料、建筑设计、功能和维护、建筑废物和建筑废物再利用的所有过程，经历了从“摇篮到坟墓”的过程”。因此，只有在相关立法研究充分考虑建筑垃圾的整个生命周期过程，严格控制每一阶段，注重环境、社会和经济三大要素的协调，才能使环境、社会和经济效益最大化。这篇文章阐述了立法对建筑废物作为资源综合利用的必要性和意义，总结和比较了国内外建筑废物综合利用法律法规的历程，并分析和总结了国外立法的有利经验、国内立法中的问题以及立法对建筑废物利用的深刻启示。
2.建筑废弃物资源化利用立法的必要性和意义
中国共产党中央委员会和国务院先后制定了国家层面的绿色发展和低碳循环发展战略规划。在《关于进一步加强城市规划、建设和管理的若干意见》中，首次明确提出了“五年左右，基本建立建筑废物回收和再循环制度”的时间表。国民经济和社会发展“十三五”规划提出加快推进城市餐厨废弃物，建筑垃圾，废弃纺织品等资源化利用和无害化管理体系建设，规范再制造发展。习近平总书记曾指出，全面推行废弃物分类制度，影响了13亿多人的生活环境。这也关系到废物是否可以减少、资源回收和无害。因此，减量化、资源化、无害化管理是建筑垃圾资源化综合利用的基本原则和核心方法，是破解“建筑垃圾围城”国家困境的有效途径。美国，欧洲，日本等发达国家的经验表明，法律规制是解决这一问题的有效手段是实现环境，社会，经济效益最大化的必由之路。其意义具体表现在：
- 实现节能减排，保护生态环境。实施建筑废弃物资源综合利用，可以减少原生矿产资源开发需求，缓解资源短缺瓶颈，实现节能减排。据统计，如果中国每年的建筑垃圾能够得到充分利用，就可以节省30亿吨天然砂砾，减少土壤16万立方米，减少15亿吨以上的矿山和河流的开采所用的砂石。生产了约1万亿块标准砖用于无火墙和地板材料，消耗了3万吨粉煤灰，减少了燃烧砖块排放的90吨二氧化硫。
- 回收建筑材料，减少占地。项目的建设需要大量的建筑材料，建筑材料的生产消耗了矿物和森林等自然资源。建筑垃圾是自然资源消耗的产物。当它被遗忘时，它就变成了建筑废物。然而，当它被用作一种资源时，建筑废物是“城市矿藏”和“可再生绿色能源”，可以“将废物变成财富”。建筑垃圾作为资源综合利用的法律规定，不仅可以对建筑材料进行合理的管理，而且还可以大大减少土地占用，提高土地利用效率，解决“建筑垃圾围城”问题。
- 发展节能环保新产业，提供新的经济增长点。建筑垃圾回收作为建材行业可再生可回收产业链中的新兴领域，是中国实施创新发展战略的重要举措，是绿色建材新产业发展的重要组成部分，也带来了更多的就业机会。据统计，建筑垃圾回收行业预计将创造48万多个就业岗位。到2020年，中国将生产至少30亿吨用于建筑建设的固体废物。如果将其50%转化为绿色生态建材，意味着将创造6000亿元，经济和社会效益将是可观的。通过立法，并由使用在法律权力方面，建筑废物回收行业的建筑废物产生、分类、运输、回收、再生产、销售、工程应用和监管的整个产业链正在受到规范，使产业链中的每一个环节都能被法律所追踪。
3.建筑废弃物国内外立法比较分析
3.1 国外建筑废物作为资源综合利用的法律制度
美国建筑废物综合利用的法律法规经历了三代。第一代是基于政府主导的指挥和控制方法，以实现污染控制；第二代是基于市场经济刺激措施，以强调公司在消除建筑废物来源方面发挥的作用；第三代是基于进一步完善政策和治理企业，以实现政府的倡导和企业自律，同时提高公众的参与意识和参与能力。美国政府的《超级基金法》规定，“任何生产工业废物的企业必须妥善处理废物，不得随意倾倒废物”，因此产生的建筑废物数量在源头上受到限制，以实现同样的减排。 美国。特别注意减少建筑废物，从标准和标准到政策法规，从政府控制措施到企业自律，从建筑设计到现场施工，所有这些都限制了建筑废物的产生，鼓励和奖励了建筑废物的“零”排放。
日本早在1970年就颁布了《固体废物管理和公共清洁法》，并随后颁布了《再生骨料和再生混凝土使用条例》（1977年)、《可再生资源利用促进法》(1991年)、《建筑副产品回收促进计划》(1997年)、《建筑和再循环法》(2000年)、《建筑废物回收促进法》(2003年）。2011年修订了《建筑和再循环法》，2012年修订了《废物处置法。日本建筑废弃物综合利用法律法规的特点是制度完备，条款具体，涵盖行政，民事，刑事法律规定的各个方面。2000年12月，颁布了《促进建立循环社会基本法。建立循环经济和社会的根本原则是“促进物质的流通，以减轻环境负担，从而实现健全的经济发展，以可持续的方式建设社会”。因此，成熟的法规帮助日本实现了几乎100%的建筑废物再利用，并在建筑废物回收方面取得了显著的成就。
德国是世界上第一个大量使用建筑废物的国家。1970年代，它启动了“蓝天使”计划，并制定了《废物处置法》，后来修订为《废物限制管理法。此外，1994年颁布的《循环经济和废物清除法》（1998年修订）在世界上产生了广泛的影响。作为德国生产者责任延伸制度的实施者和推动者，德国有许多与生产者责任延伸制度有关的法律法规。通过扩大这种生产责任制度，不仅强调生产者必须对建筑废物承担全部责任，而且还强调生产者、消费者、政府、企业和其他参与实体应承担一些责任。主体的法律责任，使各方能够严格按照法律要求行事，从而达到了提高建筑垃圾综合利用率的目的。
自2003年1月以来，韩国在废除垃圾存放制度的基础上实施了扩大生产者责任制度。EPR基于经合组织的“扩大生产者责任”概念，其核心内容是将生产者的责任从产品的生产阶段扩大到产品消费后发生的最终废物的再利用和最终处置阶段。如任务不能完成，罚款将高于他们应该支付的重新支付费用。处理建筑废物的责任不仅仅是制造商的责任；相反，消费者、企业和政府等三大经济行为体应分担责任，促进废物的回收利用。《建筑废物再生产促进法》明确规定了这一点。
新加坡实行建筑废物处置特许经营制度。政府许可的建筑垃圾处置公司负责全国建筑垃圾的收集，清运，处置和综合利用。芬兰政府要求建筑或拆除建筑的主要实施者说明建筑废物的详细信息以及在许可和报告期间采取的详细措施。丹麦建筑垃圾的回收利用率很高，主要措施是对垃圾填埋和焚烧建筑垃圾征收法律税。瑞典政府对随意倾倒建筑垃圾的人实施惩罚性处罚。奥地利对建筑废物收取昂贵的费用，以减少的建筑废物数量。
3.2 我国关于建筑废弃物资源化综合利用的法律法规
国家制定了lt;促进循环经济法gt;，lt;清洁生产促进法gt;，lt;环境保护法gt;（2014年修订)，lt;城乡规划法gt;(2015年修订)，lt;固体废物造成环境污染防治法gt;(2016年修订）等一系列法律法规，均为之做出了法律规定。
建筑废物综合利用。在国家法律法规的指导下，地方政府还制定了地方建筑废物管理条例和细则，如lt;青岛市建筑废物利用条例gt;（2013年)，lt;南昌市城市建筑废物管理条例gt;(2014年)，lt;上海市建筑废物管理条例gt;(草案)(2016年）等。
《防止和控制固体废物造成的环境污染法》第5条规定：“产品的生产者、销售者、进口商和使用者分别对其生产的固体废物的污染负责”，其中明确了“生产废物的人对其负责”的原则。第31条：“企业事业单位应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用先进的生产技术和设备，减少工业固体废物的产生量，减轻工业固体废物的危害。”这是从法律层面减少建筑废物的基本规定。 第四十六条：“工程建设单位应当及时清运工程建设过程中产生的固体废物，并按照环境卫生主管部门的规定使用或者处置。”将建筑废弃物作为资源综合利用纳入法制化管理轨道，明确建筑废弃物污染的法律责任，对建筑废弃物污染的防治起到显著作用。
《循环经济促进法》第23条：“国家鼓励在建筑材料生产中使用无毒固体废物，提倡使用散装水泥，提倡使用预拌混凝土和预拌砂浆，禁止烧砖破坏耕地。第41条和第44条规定实施垃圾排放收费制度，所收取的费用专门用于垃圾的分类、收集、运输、储存、利用和处置，不得用于其他目的。该法在法律上界定了建筑废物的“减少、回收和无害”回收利用原则，并为建筑材料的利用、建筑废物的产生和税收优惠等提供了法律制度安排。
4.各国建筑废弃物的立法特点，经验及启示
4.1 各国立法特点和经验总结
美国是最早通过一系列法案或修正案，建立了包括信息披露、资源再生、技术开发、回收标准、经济刺激、职业保护、民事诉讼等在内的建筑废物综合利用法律制度的发达国家之一。我们可以从美国学习主要经验。 所列如下：
- 美国建立了完整的建筑垃圾资源化利用法律体系，根据国家法律，地方法规和行业标准，加强了建筑垃圾的综合利用。
- 政府，中介机构和企业职责明确，积极采用先进的技术规范和科技成果，构成社会，专业，高效，有序的建筑垃圾资源化综合利用体系。
- 税收抵免支持。建筑垃圾回收企业可获得低息贷款，享受税费减免等优惠政策。
欧盟国家在建筑废物管理和利用方面的立法一直处于世界前列。主要经验列举如下：
- 建筑垃圾资源化在经济技术层面的创新受到高度重视，建立了相互联系的循环经济法律体系。
- 收取建筑垃圾管理费和积累费，激发源头减量。
- 生态税的征收，提高循环利用效率。
- 控制建筑废弃物再利用的二次污染风险，技术规范，工艺标准和回收清单。
- 政府支持和政策激励。
- 利用行业组织优势，推动建筑废弃物管理利用产业发展。
日本建筑垃圾作为资源的综合利用取得了显著成效，新加坡和韩国具有鲜明的特色。主要经验如下：
- 首先，日本建筑垃圾综合利用的法律法规是全面和系统的，法律宪法从详细使用标准和规范开始。然后，在循环经济理念的指导下，国家逐步确立建筑垃圾作为资源综合利用的目标和发展规划。最后，从国家法律层面，对建筑垃圾作为资源的综合利用做出专门立法，使建筑垃圾综合利用的各个环节都具有可追溯性。
- 新加坡将减少废物作为一个重要的发展目标，建立建筑废物回收特许经营制度，并收取建筑废物处置费。
- 日本和韩国采取收集和回收建筑垃圾的方法，严格减少原始排放，强制使用回收骨料，妥善处置建筑垃圾。
通过美国、日本和欧盟等工业化国家的长期努力，基本实现了建筑废物利用的合法化，在节能减排方面取得了显著成效。相比之下，虽然我国建立了建筑废弃物综合利用的法律和制度框架，尚不完整，存在的主要问题如下：
- 法律法规不健全，管理体制机制不健全。国家有关建筑废弃物作为资源综合利用的法律法规，一直留有空白。
- 立法条文基本概念有待完善，处罚力度不够。法律法规主要强调城市市容环境卫生的维护。没有从循环经济和清洁生产的角度对建筑垃圾综合利用进行系统的法律和监管规定。
- 市场交易规则尚未形成，财税等宏观政策尚未出台。目前，建筑废弃物作为资源的综合利用交易不规范，商业模式不健全，导致再生骨料生产成本高，经济效益微不足道，市场缺乏动力。
- 技术标准和规定难以落实，没有与行政法规衔接的有效机制。
4.2 立法启示
归纳分析了美国、欧洲、亚洲和中国建筑废物综合利用的立法历史、立法规则和成功经验，总结了我国建筑废物综合利用的立法启示。
4.2.1 法制化管理是建筑废弃物管理的有效方法和手段
世界各国的经验证明，建筑垃圾综合利用是防止污染、保护生态、节约资源的可行途径。此外，法律法规是减少、再利用和回收建筑废物的制度保障。完善建筑废弃物监管法律制度，杜绝建筑废弃物非法倾倒行为，促进建筑废弃物的减少和再利用，是建筑废弃物管理的有效方法。 具体表现如下：
-
基于建筑垃圾的特殊性推出完整的法律规范。日本政府对建筑废物有具体的立法或相关法律中的特殊规定，以使建筑废物管理合法。从20世
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