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摘要：
包装废弃物回收在欧盟法律中有着明确的规定，并且也是整个社会的目标。在关于制度规划、回收体系以及这一环境政策带来的成本的相关研究始终在进行着。虽然每个成员国目前都有自己的包装废弃物管理系统，但仍然缺乏有关回收的实际成本，以及这些成本如何在利益相关方之间分配的研究。本文探讨了葡萄牙的回收框架，并研究了通过管理“绿点计划”进行财务转移。为此，我们从负责方获得了2010年关于选择性回收和家庭包装废弃物分类的数据。我们将绿点公司方面的财务转移与地方当局（负责选择性回收与分类的相关部门）的成本进行了比较，并就指令“包装和包装废弃物（94/62/EC）”的是否充分实践进行了探讨。目前，绿点公司仅承担葡萄牙尚在运营中的回收系统的财务成本的77％。此外，选择性回收和包装废物分类的单位成本约为204欧元/吨。
关键词：绿点；包装废弃物；葡萄牙；回收
第1章 简介
经验表明，我们在回收某些类型的包装废弃物方面有不可否认的优势。事实上，甚至在指令“包装和包装废弃物”94/62/EC于1994年生效之前，几个成员国已经在进行大量的包装回收。原则上，包装废弃物的回收能够减少原材料的消耗，此外，由此造成的垃圾处理量的减少可能会延长卫生垃圾填埋场的使用寿命。除了填埋可能节省的资金之外，减少垃圾填埋或焚烧废弃物的数量也能减少土壤，水和空气的污染。通过采用全生命周期方法，回收还可以帮助主管部门更好地管理自然资源（原材料，领土，水和土壤质量水平等）。
回收也为私营部门（例如各个企业）或公共部门（例如废弃物管理方）的相关人员带来额外的经济成本。这些额外费用通常会转化为更高的商品价格或额外的废弃物管理税。此外，可回收物，更具体地说，分类后的包装废弃物可能只具有相当低的市场价值，有时甚至是负值，当原材料价格低廉时尤其如此。换句话说，包装废弃物回收的经济收益也就与包装的材料密切相关。此外，回收计划也很容易出现“搭便车”问题，那些不向包装回收机构（例如绿点公司和类似的部门）支付管理费用的包装商或者填装商破坏了系统的经济可持续性并造成了市场扭曲。
回收物流链是相当复杂的，建立一个有效的系统需要很高的前期成本（用于选择性回收和包装废弃物分类的基础设施的投资）和额外的运输成本。包装回收可以在垃圾箱和垃圾填埋场之间建立直接联系，但分离后的废弃物必须先运输到分拣设施，然后再运至储存或回收设施。当然，整个过程并不是没对环境完全没有影响。
除了考虑到这两个相互矛盾的方面，我们还应注意到，回收也可以为科技创新以及就业带来机会。也许更重要的是，这可能会成为使企业将环境与社会影响融入他们的企业日常的催化剂。最终，如果能够找到最佳的回收利用率（即每一种材料在特定处理方法中的影响，如利用焚烧进行能源回收），可能会降低总体的经济成本。然而，如果政策的目标超过了最佳的回收利用率，或是低估能源回收或其他可替代的废弃物管理方法，这些政策的目标可能就无法实现。从“公共利益”的角度来看（即对社会和福利总体来说是最好的），由于体系的复杂性和异质性，在整个欧盟范围内实现最佳解决方案也是存在阻碍的。
根据排污付费原则和PPW指令（关于包装和包装废弃物的指令94/62/EC）显示：“涉及包装和包装产品的生产、使用、进口和分销的人员”必须承担管理包装废弃物的义务。消费者和公共资源相关部门应以环境友好的方式与相关企业（例如包装材料供应商、包装生产商和加工商、填料商、进口商、贸易商和分销商）合作，共同实施管理这些废弃物的措施，并承担相应的责任。尽管如此，但 “PPW指令”的核心内容是：促使包装进入市场的运营商需对这种包装的生命流程负有完全责任，因此相关的运营商应与各国的相关部门当局达成自愿协议，以实现指令的目标和要求。
在本文中，我们调查了葡萄牙的包装废弃物管理系统。首先描述系统的各个组成部分，之后比较了废弃物管理部门的成本和来自行业的财务支持，并分析包括了地方当局通过填埋场的废弃物分类所获得的成本节约，以及建造新的基础设施和购置建立回收系统所需设备所提供的资本回报。最后，在这项调查中我们对PPW指令的原则是否被所有利益相关者正确执行进行了讨论。
本文的其余部分的结构如下：在简介之后，第二部分简要介绍包装废弃物的生命周期，在这一节中，我们将讨论包装废弃物的物流链，回收系统的具体影响以及生产者责任延伸（EPR）原则。在第三部分中，我们介绍了葡萄牙包装废弃物管理体系。第四部分详细介绍了主要的财务转移。数据和方法在第五部分进行介绍，第六部分包括结果和讨论。最后，我们在第七部分对本文进行了总结。
第2章 包装废弃物的生命周期
在市政关于废弃物的生命周期管理中，消费者认为物品无价值并被丢弃的时刻可以被看做是周期最初的“摇篮”。当废弃物最终以惰性填埋处理时，则到了周期最终的“坟墓”。然而，对于包装废弃物，它可以有两种不同结局的“坟墓”：填埋和回收（其价值体现在能源回收和可用材料回收两方面）。在进行回收的情况下，由于材料尚有不同的利用价值，因此这时没有真正所谓的“坟墓”。
仅考虑系统内的主要物质流，图1分解了包装废弃物从“摇篮”到“坟墓”的可能路径，包装物生命周期的靠后阶段包括收集、分类、处理和最终处置。事
图1-包装废物的生命周期：物质流动
注：Recycling center-回收中心；Packaged good-已包装货物；Packaging waste-包装废弃物；Undifferentiated collection-无差别收集；Transfer station-中转站；landfilling-填埋； sorting-分类；incineration with energy recovery-焚烧能源回收；Selective collection-选择性收集
实上，并非所有的包装废弃物都能进入回收系统，尽管归类于不可再利用的一些材料依旧可以回收（例如利用焚烧进行能量回收），但大部分已经被填埋。对于具有机械生物处理（MBT）基础设施的系统，例如堆肥设施，可以回收一些包装废弃物并重新分配、回收利用（尽管有时候，堆肥产品可能由于其质量较低或是市场价值低最终依旧被填埋处理）。
并非所有回收系统都是相同的，系统可以采用多种策略，它们在很多方面都有所不同，比如：收集、分类、拆卸（如果有必要）和回收利用的形式、管理模式、参与者、可用设施类型以及生命周期每一步的成本结构。市政的废弃物管理，尤其是回收系统，是具有财务影响（例如建筑物和运营分拣设施的成本）和经济影响（例如在填埋场进行废弃物分类以实现节约）的。此外，在对回收计划进行成本效益分析时，还应该考虑环境影响的评估（例如影响水和空气生态系统）。Cleary在2009年强调界定系统边界的重要性，并通过回顾相关文献，列出了以下几类环境影响，作为了废弃物管理系统生命周期评估（LCA）研究中最常见的类别：
- 酸化潜在性
- 全球变暖潜在性
- 地表水资源富营养化
- 资源消耗
生命周期评估（LCA）一直被认为是一种实用的工具，它可以考虑与产品或服务相关的从始至终的所有影响，目前，市政废弃物系统的LCA包括了环境成本和经济生命周期成本。尽管如此，环境评估技术仍然包含了很高的主观性。在本文中，我们扩大了严格财务分析的范围，并从经济角度评估其影响（参见第5节）。在我们执行包装废弃物管理系统的全生命周期成本（LCC）的管理的同时，我们还需要考虑到由垃圾填埋场所分类的包装废弃物产生的间接财务影响以及回收系统投资的回报。
我们的研究侧重于包装废弃物的生命周期中从收集到分类结束的这一部分（即在物品被出售给回收商并由它们再加工之前）。这样做是因为我们的目标是确定公共部门的附加成本，并将其与相关行业（即绿点公司）所进行的财务转移进行比较。
换句话说，我们的方案包括了对包装废弃物进行EPR原则评估。EPR是一种“生产者对产品的责任延伸到产品生命周期的消费之后的阶段”的环境政策。许多的学者针对这个问题进行了研究，但往往会得出不同的结论，比如Pearce和Turner在1992年提出EPR可能并不是一个有效的方法。他们认为，许多的环境影响已经被纳入了税收，EPR则会导致“双重征税”，用他们自己在文章中的话来说就是：“其中的一些成本已经被国家和欧盟环境保护立法纳入了税收，例如空气和水污染造成的成本。” 因此，在这样的情况下就会出现一个问题：污染成本的重复计算（污染者支付两次）。当然，也有其他作者声称EPR对环境可持续性至关重要（例如Hanisch在2000年曾提出过）。
第3章 体系框架
在1994年被通过的PPW指令有三个主要目标：
（1）减少包装和包装废弃物对环境的影响；
（2）协调关于包装和包装废弃物的国家政策，以防出现贸易壁垒和市场扭曲；
（3）确保被包装物的正常流动。
根据该指令，截止2001年底，成员国至少应回收50％（最多65％）的包装废弃物，以及对其中25％（最多45％）进行再利用（见表1），每种材料的最低
表1-欧盟成员国的回收和再利用目标（按包装废弃物重量计算）
注：directive-指令；deadline-截止日；recovery targets-回收目标；Overall-全部；Glass-玻璃类；Paper/Cardboard-纸/纸板类；Metals-金属类；Plastic-塑料类；Wood-木质类
再利用率为15％。之后，指令于2004年被修订（2004/12 / EC），并更新了目标。如表1所示，到2008年底，成员国应该已经至少回收了60％重量比的包装废物，其中每种材料的回收目标为：玻璃、纸类和板类占重量比的60%，金属占50％，塑料占22.5%，木质类占15%（整体回收目标为55%，最高为80%）。最初，由于部分国家的特殊物质限制，欧盟允许希腊、爱尔兰和葡萄牙推迟可实现2001年和2008年的目标（分别到2005年和2011年）。在葡萄牙，PPW指令于1997年转化为了国家法律，并在2006年制定了新的目标。
在葡萄牙，是由葡萄牙环境署（APA）负责开发废弃物管理策略，以及监督策略的实施。APA为所有废弃物管理操作制定了相应的许可证，并对废弃物分类进行操作和管理。要在国内市场上推出带包装的产品的相应负责人需要每年向APA提交关于可重复使用和不可重复使用的包装数量、市场上有效重复使用和回收的包装数量、以及进行了回收或其他处理方式的包装数量的报告。
根据国家法律，包装废弃物管理的相关责任可由发行商转让给对允许其发行的部门。绿点公司之一的Sociedade Ponto Verde（SPV）是一家私营非营利组织，旨在促进葡萄牙包装废弃物的收集、分类、回收和再利用（包括快消品的包装和工业产品的包装），SPV也是包装废弃物回收的主要参与者之一。然而，另外两个企业所负责特定的包装废弃物流：Valorfito负责的农业包装和Valormed负责的药品包装都不会进入市政回收系统。
SPV通过与市政当局，被政府许可的回收系统方，或是包装材料的回收商建立合同以实现其关于收集回收的责任。废弃物管理活动可根据不同的经营者分为“零售”和“批发”两个部分，在葡萄牙这两个部分也分的尤其清楚。“零售”部分包括废弃物收集和生活废弃物运输的活动，主要由市政系统执行；“批发”部分则包括城市垃圾的储存、运输、分类、处理和处置。Massarutto在2006年分别使用“零售”、“批发”和“循环”等术语来表示一级、二级和三级市场。
葡萄牙的法律规定，市政当局是城市废弃物的主管部门。但是，当地的市政当局通常依靠市政公司提供的“批发”废弃物服务（有时这些部门也负责选择性收集）。市政公司和国家直属的上市公司(Empresa Geral do Fomento – EGF)以及包含了各种废弃物管理系统的直辖部门有着合作关系，EGF拥有这些公司51％的股份，而市政则持有剩余股份（少数群体参与），目前有12家正在运营的市政公司。此外，地方政府可以创建市政公司（市政拥有100%股权或由公私合营）以提供这些服务，葡萄牙目前已经有8家这样公司提供了“批发”服务。最后，还有四个直辖部门，两个市政服务部门，以及一个在这一领域的特许私营经营商。无论实际的制度安排如何，政府都将利用市政系统和地方当局（SMAUT）来管理废弃物系统。表2展示了当前葡萄牙的废弃物管理的基础设施：
表2-城市垃圾管理基础设施
注：landfill-填埋场；incinerators-焚烧场；composting facilities-堆肥设施；transfer station-中转站；Sorting station-分类站；Drop-off centers-垃圾场；
Drop-off containers-垃圾箱
1997年，葡萄牙政府成立了一个负责水资源和废弃物管理的特殊监管机构。由于世界各地的废弃物管理通常没有并特定的监管机构，因此水资源和废弃物监管局（ERSAR）并不是一个常见的监督机构。ERSAR的作用是确保废弃物管理部门的结构调整、通过定期的社会报告促进运营商的绩效比较并向大众公开展示。此外，它的使命是保护
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